雙重勞動力市場的發展與我國社會保障制度的完善

摘要：改革開放以后，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國次級勞動力市場不斷發展壯大，但與此同時，與之對應的非正規就業群體的社會保障權益普遍缺失的現狀卻日益浮現出來，開始對勞動力市場的發展造成了不良影響。本文從當前雙重勞動力市場與社會保障制度之間的互制關系出發，嘗試提出從“互制”向“互促”轉化的途徑。

關鍵詞：雙重勞動力市場 非正規就業 社會保障 互制 互促

一、問題的界定

(一)我國的勞動力市場從整體上看被劃分為二元雙層的結構：一元是城市勞動力市場，另一元是農村勞動力市場；在這個二元市場中，每一元又分為兩層：城市勞動力市場分為正規部門(一級市場)和非正規部門(次級市場)，農村勞動力市場分為傳統部門的勞動力市場(四級市場)和非農產業部門(三級市場)_[1]。本文研究的是城市勞動力市場中存在的一級市場和次級市場對社會保障制度發展的影響。

(二)勞動力市場中的一級市場和次級市場分別對應著正規就業部門和非正規就業部門，正規部門工資較高、工作條件優越、就業條件穩定、安全性好、生產管理過程規范、升遷機會較多；非正規部門工資低、工作條件差、工作不穩定、安全性低、管理差、升遷機會少。從產業分布來看，這些非正規部門主要分布在第三產業的傳統服務業和建筑業；從所有制結構來看，它們主要分布在個體、私營經濟中；從企業技術水平來看，這些部門主要從事勞動密集型工作。_[2]

(三)勞動和社會保障部把非正規就業稱作“靈活就業”。所謂“靈活就業”，就是指在勞動時間、收入報酬、工作場地、社會保險、勞動關系等方面，不完全按照建立在工業化和現代化工廠制度基礎上的就業規則的各種就業形式的總稱。_[3]從我國靈活就業者的身份看，可以分為四類：一是企業下崗、失業人員，二是進城務工的農民，三是個體從業人員和自由職業者，他們多從事臨時工、季節工等勞務活和建筑、裝修、安裝勞動，或保安、保潔、綠化管理、飲食攤點、家政服務及其他服務性行業;四是部分富有創新性和挑戰性的白領職位，如自由撰稿人、網站管理員等。本文所要研究的是主要由前三類人組成的次級勞動力市場，因為第四類人雖也屬于靈活就業人員，但是具有人數較少、經濟收入較高、有較強的維權意識及能力等特點，使得他們不再是傳統意義上處于劣勢的次級勞動力市場上的低技能就業的成員。

二、我國雙重勞動力市場與社會保障制度的發展現狀及原因分析

(一)雙重勞動力市場的發展現狀及原因

勞動和社會保障部課題組所作的《關于我國靈活就業情況的統計分析》中指出：截至2003年底我國城鎮靈活就業人員的總量約為4700萬人，約占城鎮就業人員總量的18％左右。有專家預測在未來的發展中，該數量仍有不斷上升的趨勢。另據北京市勞動保障局工資處的《北京市非公有制企業勞動關系的調查報告》顯示：從被調查的349戶非公有制企業的用工狀況看，企業從業人員中屬于企業正式城鎮職工的只占50．46％，非正式職工占49．56％，具有臨時工性質的人員，大致為正式工的95％。_[4]

我國次級勞動力市場的發展既有體制上的原因，也有經濟上的原因_[5]:

1．體制上的原因。改革開放以來，農村剩余勞動力大量向城市遷移。但是由于戶籍制度的存在，農民工始終游離于城市居民可以享受的各種保障制度以外，農民的身份制約著他們進入正規勞動力市場，只能以準入門檻相對較低、雇傭形式較靈活的非正規就業形式就業。城市勞動力市場的這種體制性分割是我國城鄉勞動力市場體制性分割的延伸。

2．經濟上的原因。隨著我國的經濟體制改革的不斷深入，大量國有企業下崗職工受雇于個體、私營企業，非正規就業發展迅速；此外，產業結構升級中的資本密集和技術密集的傾向使正規部門減少了對勞動力的吸納，而我國非正規部門勞動密集的特點正好滿足了技能水平相對低的勞動力的就業。

(二)非正規就業群體的社會保障現狀及原因

我國靈活就業人員參加社會保險的比例低，大多未納入法定社會保險。根據中國統計公告，2001年城鎮就業者為23940萬人，而年末養老保險參保人數只有10630萬人，僅占城鎮就業者的44．4％，由于正規就業參保率高，由此說明在非正規的靈活就業群體中大多數人并未參加養老保險，參加醫療保險的人數就更少_[6]。

非正規就業群體社會保障權益缺失的原因：一是由于缺少相關法律法規的制約，我國長期實行的是正規部門就業與社會保障直接相連的就業政策，法律只對從業于國家機關的公務員、從業于企事業單位的合同制勞動者享有相關社會保障權益作出了規定，而忽略了改革開放中形成的非正規部門中的就業者的社會保障權益二是由于我國勞動力供大于求的矛盾十分突出，就業崗位嚴重不足，靈活就業勞動者在勞動關系雙方中明顯居于弱勢；三是由我國非正規就業的載體所決定的，當前我國的非正規就業大部分是在個體和私營企業中進行的，用工規范并不健全；四是由于非正規就業者本身的維權意識較弱，他們在與雇主建立勞動關系時并不要求享有社會保險權益，同時就業的不穩定性使其對參加社會保障缺乏興趣。此外外，從非正規部門的企業角度來看，社會保險費用的費率對于有些企業來說偏高，使得它們沒有能力參加社會保險。

三、雙重勞動力市場與社會保障制度的互制關系

我國目前雙重勞動力市場的格局與社會保障制度進一步健全和完善之間產生了一種互制的關系：

(一)雙重勞動力市場的現狀制約了社會保障制度的健全和完善

1．大量非正規就業者的存在對社會保障制度的設計提出了新的要求：現行社會保險制度都是基于正規單位和正規就業形式設計的，費用的征繳、待遇的支付等各個方面都不適合非正規就業者；2．大量的下崗職工對社會保障的管理提出了新的要求：隨著國企改革的不斷深入，大批下崗職工離開再就業服務中心后從事靈活就業，面臨著社會保險關系的接續問題。對于這部分參保后又斷保，而自身沒有足夠愿望或能力續保的人，如何對其社會保險權益進行維護，是社會保障的管理部門必須解決的問題；此外，由于靈活就業群體的就業狀態和收入底數難以掌握，加大了家庭經濟狀況和就業狀況調查的難度，為城市低保、失業保險和就業扶持等相關保障工作增加了難度；3．次級勞動力市場上的就業者社會保障權益缺失的現狀給社會保險基金帶來了巨大的挑戰：繳費人數的減少加劇了現行制度尤其是養老保險制度的基金缺口，如果不適時將這些占就業人口相當比例的靈活就業者納入社會保障制度，社會保險基金在日益加劇的人口老齡化浪潮面前將更易陷入危機；4．一級勞動力市場和次級勞動力市場上的就業者享有的社會保障權益的不對等，損害了社會保障制度的公平性，使社會保障制度消除貧困和維護社會和諧的目標無法實現龐大的靈活就業群體游離于社會保障制度之外，將加劇我國的貧富差距，增加社會的不穩定因素。

(二)社會保障制度的不健全制約了雙重勞動力市場的發展

雙重勞動力市場的存在有效的緩解了城鄉就業壓力，促進了農村富余勞動力轉移，創造了有利于下崗失業人員再就業的機會，促進了勞動力市場的多元化需求，有利于就業的市場導向機制的形成，適應了經濟多層次和多形式的發展，起到了平抑失業率、減輕經濟周期的影響、保持就業局勢穩定的作用。然而，由于次級勞動力市場上的就業者社會保障權益缺失的現狀，制約了次級勞動力市場的進一步健康和有序發展。

社會保障制度在一級勞動力市場和次級勞動力市場上的分割性與歧視性有許多不良后果1．加劇了我國雙重勞動力市場之間的分割和對立，使勞動力的自由流動更加困難，不利于統一的勞動力市場的形成；2．導致勞動力一旦從正規就業轉入非正規就業，就會失去正規就業者享有的社會保障，勞動力流動的成本加大，大量勞動力滯留在一級勞動力市場，從而出現供給過剩和失業現象，從根本上說，這幾年我國出現的失業高峰就是一級勞動力市場供需矛盾增大的結果；3．非正規就業的勞動者無法享有社會保障權益，造成了雙重勞動力市場上勞動者的不平等的地位，使雙方實際上無法進行公平競爭，阻礙了競爭性勞動力市場的形成。

四、如何實現由“互制”向“互促”的轉化

從市場經濟發展成熟的國家的經驗看來，社會保障制度與雙重勞動力市場之間應是一種良性的互促關系：一方面，雙重勞動力市場的健康有序運行增加了就業人數，在社會保險繳費增加的同時，降低了失業保險金和低保的支出，減輕了社會保險基金的支付危機，有利于社會保障制度的進一步發展完善；另一方面，完善的社會保障制度將雙重勞動力市場上的勞動者都納入了保障系統，保證了他們參與社會競爭機會的公平，通過提供基本生活保障和解除后顧之憂來維護勞動者競爭過程的公平，并通過對國民收入的再分配在一定程度上縮小著社會成員發展結果的不公平，有利于勞動力市場上的公平競爭和自由流動，促進了雙重勞動力市場的健康發展。

在我國當前的情況之下，實現雙重勞動力市場與社會保障制度之間的關系由“互制”向“互促”的轉化，使它們能夠協調一致、共同發展是長期而艱巨的任務，需要各方共同努力，采用多管齊下的方針：

(一)轉變觀念：1．政府方面。要清醒地認識到非正規就業不僅是我國在經濟結構調整和向市場經濟轉型時期勞動者就業的突出特點，也將是一種長遠發展趨勢，有效解決這部分人員的社會保險問題不僅可以體現社會保險的公平性，而且有利于促進其就業。改變傳統的社會保險必須依托用人單位的觀念，采取靈活多樣的方法解決非正規就業勞動者的社會保障問題；同時，轉變重生活保障、輕就業扶持的觀念，改變在過去的幾年里，對下崗職工的政策側重于生活保障，而對于通過政府補貼(特別是社會保險繳費補貼)來扶持和促進他們再就業的政策措施不到位的現象，2．用人單位方面。要轉變由于缺乏硬性約束，就可以不為靈活就業人員繳納社會保險費用的觀念，轉變單純將為員工繳費看作是企業負擔的觀念，而應認識到這本是企業的應盡義務，另外，享有社會保險權益的員工免除了后顧之憂，更敢于對自己進行人力資本投資，提高了生產率，從更大的范圍來看，廣大靈活就業人員不再以儲蓄作為防范風險的唯一方式，更加愿意當期消費，也促進了企業的生產。從長遠看，對企業的發展是有益的；3．員工個人方面。由于次級勞動力市場上的供給過量，處于劣勢的勞動者只求有一份謀生的工作，而不敢提出或根本沒有意識到自己本應享有的社會保險權益，這使得用人單位更不會主動提出為員工繳納保險費用。靈活就業人員自身要樹立維權意識，在社會保障權益受到侵害時，要積極尋求解決渠道。

(二)國家應盡快出臺規范次級勞動力市場秩序的法律法規，通過法律的硬性約束，保障非正規就業勞動者的社會保障權益，維護用人單位之間的公平競爭，并頒發全國性的政策，保證靈活就業人員社會保險關系管理工作有法可依，有章可循。另外，政府應制定對靈活就業群體的優惠扶持政策，對下崗職工和其他生活困難的靈活就業人員采取政府補貼部分社會保險繳費的辦法推動他們參保、續保，促進其就業；同時積極探索有利于農民工參與社會保險的優惠政策。

(三)在制度的制定上，要考慮非正規就業勞動關系不固定、工作崗位和地區不固定等特點，對非正規就業人員參加社會保險的繳費基數、繳費費率、繳費年限、繳費方式及相應的社會保險待遇等方面采取更加靈活的措施，如非正規就業者可以在一定的范圍內自由選擇繳費基數，其繳費年限可以適當縮短一些，繳費費率可比正規就業部門的從業者低一些，在享受保險給付時，需達到規定的連續繳費年限(非全日制勞動者應按累計工作小時數計算并折合)，該繳費年限可以低于正規就業的繳費年限，其享有的統籌部分可以是正規就業者享有的統籌部分的一定比例。_[7]另外，應對不同的社會保險險種作出不同的規定。

(四)改進管理方法，加大管理力度，提高管理能力 1．管理的方法要進一步改進完善。要充分考慮到次級勞動力市場上就業者的勞動關系和工資收入不穩定、很多勞動者無用人單位依托的情況，將過去管理服務只面向用人單位的做法改為既面向用人單位、也面向勞動者個人； 2．加快信息網絡建設，為管理工作提供信息技術的支持。靈活就業人員日益增多、工作崗位變換日益頻繁的情況給勞動者社會保險關系的變動、接續和管理的工作帶來了前所未有的挑戰。要盡快搭建社會保障的信息平臺，建立社會保險關系信息庫，逐步實現參保人員的社會保險關系在地市間、省市間乃至全國范圍內的聯網與信息共享，為促進勞動力的自由流動提供技術基礎； 3．改進服務手段。在有條件的地區，職業介紹所、人才交流中心等都可作為社會保險的代辦機構，為靈活就業者辦理參保、繳費手續；代辦機構發展緩慢的地方，社會保險經辦機構應從優化服務的角度著眼，如設立專門的服務窗口，為靈活就業人員提供方便快捷的服務。

(五)加強配套措施的改革

1．規范對勞動力市場的管理，要求用人單位與勞動者依法簽訂勞動合同，建立統一適用于一級勞動力市場和次級勞動力市場上從業者的失業登記和求職登記制度，以便掌握較準確的信息，規范社會保險金的發放；2．加強對靈活就業群體社會保障權益的監督，對于失范行為即時進行糾正或懲罰，以維護勞動者的利益和次級勞動力市場的健康運行；3．引導和支持法律服務機構為非正規就業者提供法律援助，使他們在受到不公正待遇時可以運用法律武器捍衛自己的權益。