從基本需要戰略看政府有效性

摘要：有效政府是經濟和社會發展的關鍵，提高政府的有效性，已成為當今政府改革的主要價值取向。政府有效性不僅在于能不斷提高政府能力，更好的履行政府職能，更在于能創造條件，充分發揮市場和公民社會的優越性，以實現可持續發展。而可持續發展的最低目標則是滿足人民的基本需要。換言之，發展并不是單純的經濟增長，發展必須在教育、農業、人口控制和政府改革方面都取得進展，使社會具有更大限度的平等。而基本需要戰略正是要改變單純用人均國民收入來衡量發展的標準，以滿足人民的基本需要為政府的首要責任，以求更好的促進社會平等和社會發展。

關鍵詞：基本需要戰略 不和諧發展 教育公平 政府有效性

所謂的基本需要戰略，即是滿足人民的衣、食、住、行等基本物質需要，核心是要堅持公平性的原則，在發展中逐步克服貧困，減少收入與財富方面的過大差距，使絕大多數中國人最終都能走上富裕。這是一般的概念，但本文的“基本需要戰略”則側重關注窮人和弱勢群體，旨在提高人口中最窮部分的生活水平，不是指提供即期消費品，旨在壯大人力資源，如擴大教育、改善醫療條件等，政府應加大公共教育和公共衛生醫療方面的關注與投資，以發展人力資源，提高人口素質，從而促進和諧發展、持續發展。

一、當前社會的不和諧發展日益凸顯

毫無置疑，中國是當前全球經濟增長最快的國家之一，GDP一路狂飆。國民經濟繼續保持較快增長，經濟運行的穩定性有所提高，經濟發展的協調性有所改善，關鍵領域的改革有所突破，各項社會事業得到加強。但國強民卻不富。同GDP的增長形成巨大反差的是國民個體收益與公共福利的嚴重滯后。據資料顯示，近年來，我國GDP以9％左右的速度增長，各級政府的財政收入也以年均20％的速度增長，但工資占GDP的比例，則從1989年的16％下降到2003年的12％。工人和農民工的工資更是連續數年停滯不漲。世界銀行駐華首席經濟學家郝福滿在回答記者提問時曾說，“10年前，中國的財政收入極其有限，各級政府的收入加在一起占GDP的比重只有10％，而現在則占到了22％。中國現在有能力為所有的國民提供基本的保障，現在的問題不是沒錢，而是如何更好地分配這些錢”。可事實卻是人均收入差距增大，社會公共福利嚴重滯后。就社會保障而言，即使是較低的社會保障水平，在城鄉之間、地區之間的差距仍然巨大。“因為中國富裕省份比貧困省份收入多得多，富省的人均開支是窮省的10倍。這樣最直接的結果就是多數窮省和廣大農村地區缺乏社會保障和公共服務。”

以醫療衛生領域為例，20世紀60年代，我國的醫療保障水平令世界稱道，“赤腳醫生”成為中國特色的醫療體系的代名詞。但20世紀90年代以后，隨著中國國民經濟和人民生活水平的迅速發展和長足提高，醫療體制發生了很大變化，“衛生事業規模空前擴大，但醫療衛生業的發展，特別是政府對公共衛生和疾病預防的投入，仍滯后于社會經濟發展的需要。在目前的衛生總費用中，大約56％靠居民自費，27％靠集體負擔，政府投入僅占17％。政府投入所占比重一度呈下降趨勢，如不及時制止這種下降趨勢，必將影響整個社會經濟的進一步健康持續發展”。而另一方面，衛生支出雖然一直在增長，但大部分花費在城鎮醫療保險計劃和補貼城市醫院，而貧困省份和農村地區的政府衛生投入卻遠遠不夠。衛生需要越多的省份，政府衛生支出卻越少。

研究東亞經濟的學者高路易認為，由于缺乏必要的受教育機會、醫療條件，嚴重影響了下一代富裕的機會和希望，這不但損害了社會的公平，而且勢必加劇貧富差距的程度，甚至影響到經濟的發展。“比如，疾病不成比例地在公共衛生設施薄弱的貧困地區產生，然后傳播到富裕地區去；比如聰明的孩子因為貧困失去上學的機會，這就影響到經濟的效率。”高路易建議，政府支出應更多地從投資轉向醫療衛生、教育和社會保障方面轉移。可見，從長遠觀點來看，提高人力資源才是發展的根本。而提高人力資源，擴大教育、增強醫療條件又是其中之關鍵。鑒于中國的社會發展已遠落后于經濟發展，因此中國目前面臨的挑戰，就是將其令人矚目的收入增長轉化為非收入方面的發展。 我們不否認，國家應該強調發展城市和重工業，應該用低工資率來保持廉價勞動力，應該引進外國投資以滿足資本密集型技術和高檔消費品生產；我們還看到，基本需要戰略與如上的發展計劃并不一致，甚至一定程度上存在矛盾。但經濟增長是為了增進民眾福利，還是為了GDP和稅收的數字攀升?是為了使人與自然、人與人更和諧，還是加劇貧富差距以及人與資源環境的緊張對立?答案顯而易見。

二、政府應關注的主要問題所在及應對措施

2005年10月12日，新華網就關于“學習十·一五規劃，您最關心哪些問題”發起一次網上投票，結果顯示：“看病難看病貴問題”(占75．0‰2706票)，“縮小收入差距，走向共同富裕”(占67．0%，2409票)，“教育收費”(占58．0％，2103票)遙遙領先，高居榜首。可見，有效政府應關注的問題所在。

(一)醫療改革

毫無疑問，正在進行的醫療機構市場化改革，至少在某些方面出現了偏差。近來醫療費用持續的畸形增長，已遠遠超過群眾收入增長的水平，讓許多人看不起病，更有許多人因病致貧。“20多年來，中國的醫療機構從18萬家猛增到30多萬家。但奇怪的是，一邊是醫院越來越多，一邊卻是老百姓看病越來越難。《中國青年報》的一項調查顯示，60．1％的民眾認為，現在看病比10年前更難了”。另一方面，我國醫療衛生服務體系的利用率也明顯下降，居民自我醫療的比例逐年增加。“中國衛生部的調查數據顯示，約有48．9％的中國城鎮居民有病不就醫，29．6％應住院而不住院，在農村，有病不去醫院的人數更高達65％；在世界衛生組織有關衛生資源分配公平性的評估排序中，中國在191個成員國中名列倒數第四。”試想，如果能夠輕松地負擔醫療費用，誰會無奈地“有病不去醫”、“有病自己醫”呢?

醫療改革究竟哪方面出現了問題?自從衛生部公開承認“中國醫改不成功”以來，輿論掀起了醫改的反思熱潮。但學者們的反思一直停留在“市場化路徑”、“公益屬性回歸”、“產權改革不足”等方面，缺少微觀和實質層面的內容。對此，衛生部政策法規司司長劉新明指出，“當前醫療服務市場上出現的“看病貴”、“看病難”等現象，根源在于我國醫療服務的社會公平性差、醫療資源配置效率低。要解決這麗個難題，主要靠政府，而不是讓醫療體制改革走市場化的道路”。筆者認為，醫療改革應以人為本，關鍵還在于政府主導。而政府進行醫療改革的最終目標應該是最大化的使國民享有醫療保健，而不是只讓有錢人病有所醫，所以應該遵循“公平優先、兼顧效率”的原則，不能只顧效率不講公平。為了保證公眾接受良好的醫療服務，政府有責任采取有效措施抑制藥價虛高，讓廣大公眾看得起病，也有責任為貧困人群設立平民醫院，以解決弱勢群體看病難的問題。應該說，醫療體制改革同樣應遵循“窮人的經濟學”——為大多數人謀福利。其中的道理很簡單：在財富的占有上，據統計，我國20％的人擁有80％以上的銀行存款，由此可以看出，貧窮或者說不太富有的人占了絕大多數，政府應該保證這些人獲得最基本的醫療保障。

政府如何保障在公共醫療事業上的投入，是一個必須直面的問題。醫療服務社會公平性差、醫療資源配置效率低，并不都是“市場化”的錯，這就需要政府發揮有效的監管作用。無論如何，政府在為老百姓提供醫療保障上應承擔更大的責任，保證公立醫院的公益性；發揮政府保障群眾基本醫療的主導作用、改革醫療服務體制、轉換公立醫療機構運行機制、加強政府對醫療服務行業監管、大力發展農村和社區醫療衛生服務事業等多方面。

(二)教育公平

教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。好的教育、公平的教育，就是以人為本的教育，是為多數人提供同等機會乃至同等優質服務的教育。但是這幾年來，教育公平問題卻進一步凸顯，成為社會關注的熱點。為了了解公眾對我國教育的滿意情況，21世紀教育科學研究院聯合搜狐網站，于2005年11月10日到12月8日在搜狐網的教育頻道上進行了一次教育滿意度問卷調查。調查顯示，公眾對問卷中所列的7類問題中，滿意度最低的是教育公平(34．76分)，其次是教育收費(40．72分)。

一是教育不公平。隨著我國社會發展的加速，各地區之間、城鄉之間、不同階層之間、不同群體之間的貧富差距拉大，不同階層子女的教育權利隨之受到影響。再加上辦學者的價值取向出現偏差，一些地方想減輕辦教育的財政“包袱”，教育產業化就成了推進教育改革的理由和方向，推波助瀾引發了教育亂收費。大專院校、中小學校的擴招、擇校風促使教育資源嚴重失衡加劇了兩極分化。而教育腐敗又加劇了教育不公正。再加上目前我國教育資源仍然屬于短缺資源，遠遠不能滿足社會的實際需要。家長望子成龍心切，自然會通過權力和金錢的交易，來換取短缺的優勢教育資源。

二是教育高收費。關于教育高收費問題，廣東省價格檢測中心曾做過一份民意調查，據調查顯示，教育收費偏高是大多數、特別是低收入家庭(年家庭收入低于1．5萬元)受訪者的心頭之痛。相關數據如下，認為高校收費水平“很高”就占到61．1％，認為高中階段收費水平較高的占到70．2％，認為初中、小學收費較高的占53．9％。而在認為當前廣東初中、小學收費水平很高的群體中，低收入家庭占70．1％，農民占41．0％。同時，通過調查發現，根據家庭收入情況與教育收費的承受能力，有47．6％的受訪者認為“有些吃力”或“非常吃力”，有4．2％的受訪者甚至認為“完全承受不起”。在認為“吃力”的樣本中，不少為農民，占受訪農民人數的60．3％。而在75．9％認為“吃力”或“完全承受不起”孩子大學正常教育費用的受訪者中，就包括了8成多的受訪農民和下崗、離退休人員。可以說，教育收費標準已經逼近甚至超過了我國廣大普通居民的承受能力。

如何改善目前的這種狀況，有關人士認為，要通過制度安排和政策調整來改進教育資源配置不公、教育政策和規則不公的問題。首先政府應建立教育資源配置的平衡機制，逐步縮小經濟、社會、教育發展程度不同地區的教育水平差異，這是促進實現教育公平的一個有效的選擇。其次，通過教育決策的集體選擇，最大限度地整合、平衡各種不同的利益要求，形成一種有效的利益平衡機制，保證絕大多數社會成員的需要和利益在教育政策中得到全面反映，以實現大多數人的教育公平，真正做到“有教無類”。第三，需要公共財政措施的配合：加強政府在教育領域的作用，開支從投資轉向公共教育，并明確政府在提供經費方面的角色，以最大限度地實現教育公平。

(三)減少貧富差距，走向共同富裕

分配差距不斷加大已成為社會和諧發展的“一大羈絆”，不僅影響我國經濟社會健康有序發展，還會帶來諸多不穩定因素。學者普遍認為，貧富差距拉大的根本原因在于：社會資源擁有的不平等，其中以土地資源、信息資源、權力資源的不平等尤為重要。在現實生活中，由于對社會資源實際占有的不平等，弱勢群體根本沒有條件為自己創造和積累財富，或者所創造的財富被強勢力量剝奪，而法律又難以為他們提供很好的保障。

因此，要消除貧困，要讓另一部分人也富起來，關鍵在于制度選擇、制度安排上，努力趨向公平。世界銀行行長沃爾夫威茨分析中國貧富差距擴大的原因，他認為“首先是教育、醫療保障、其他資產和機會分配的不公平，以及信息獲取的不公平，才導致收入差距的增大”。中國作為人口大國，可以說，就人均狀況而言，各種資源都呈現短缺狀態。因此，誰能在制度庇護下搶先地不公平地占有社會資源，誰就能擁有財富。很簡單的例子就是，房地產領域的暴富者，正是因為“合法”低價占用了農民的土地資源，才創造了一夜暴富的神話。

共同富裕不意味著讓一部分先富起來的人不再發展，而是提高低收入者收入。國家在發展中必須創造一種公平發展環境，讓窮人有更多的發展機會，讓富人不再通過偷漏稅、鉆政策空子致富；國民收入分配要兼顧公平和效益，防止低收入者在分配中一而再的受到傷害國家政策在調節收入中的作用非常大，要爭取有所作為。國家在管理上，應盡力爭取公平、公正、公開。只要做到這三點，即使社會存在貧富差距，人們也多會認可。同時，在此基礎上，政府應加強社會保障，以減少社會風險的可能性。

同時，就地區差距而言，國家應重視各級政府的建設，特別是貧困落后地區的地方政府。要把政府做得便利、透明、規范、效率，加強貧富差距大的政府間的溝通學習，以調節地區間各種資源的分配不平衡和更有效的發揮地方資源優勢。就行業差距而言，應將政府壟斷的行業部門納入市場機制，如電力、交通、金融等，參與市場競爭，不僅增加了社會資源的利用率，更促進了社會公平。

三、結束語

不可否認，政府在領導經濟增長方面取得了顯著成績，但社會問題的凸顯卻一再損傷了政府的有效性，一味的追求國民經濟生產總值的增長卻忽視了國民的基本需要，國民的社會保障水平嚴重滯后已是不爭的事實。因此，為增強政府的有效性、促進社會的和諧發展，首先，政府應著手擴大社會保障網絡，加強政府在教育、醫療衛生領域的作用，并明確政府在提供經費方面的角色，建立完善的社會保障，在增加政府財政投入的同時，要保證讓各級政府更有效地管理資金。其次，“政府應加大構建和調整公共財政支出政策，完善社會服務，并使之在全國分配得更均等。這種思路比采取單純的稅收和單純的財政措施更能保證資源分配的有效性，因為前者可能會制約經濟增長速度，而后者并不能減少機會的不平等。例如建立平衡基金，用于從城市到農村的再分配，保證讓農村和貧困省份分享到更多的社會財富，得到充足的社會保障和公共產品服務，以從根本上減少貧富差距”，實現可持續發展。可以說，這些基本需要戰略的實施既是有效政府的體現，同時又是提高政府有效性的途徑。