現階段我國政府在ＰＰＰ項目融資模式中的職能與作用研究

摘要：以國家財力為基礎進行基礎設施建設是世界各國普遍采取的政策，但隨著經濟的高速發展，對公共基礎設施建設投資的需求與日俱增，單單依靠國家財政撥款顯然已遠不能滿足對公共基礎設施建設投資的巨大需求。新型PPP項目融資模式可以引進大量的私有資本，從而解決這一矛盾。其中政府對此種模式的成敗起關鍵作用，有必要對政府在這一模式中的作用與職能進行一番探討。

關鍵字：項目融資PPP 政府職能 基礎設施建設

PPP(Public-Private-Partemership)，即公共部門與私人企業合作模式是指政府、贏利性企業和非贏利性企業或組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式，是公共基礎設施的一種項目融資模式。在此種模式下，政府、贏利性企業和非贏利性企業或組織形成一種多贏的合作模式，使總收益最大化，實現帕累拖最優，即社會效益最大化，這更符合公共基礎設施建設的宗旨。

在項目實施過程中，政府主導項目公司的選擇和項目的確立，參與成立項目公司，主持招投標，與企業合作共同完成項目融資，而對項目建設，運行管理主要起監督作用，最后接收項目，進行項目移交。與傳統基礎建設模式下的政府職能和作用比，PPP模式下的政府職能和角色有如下特點：首先從資金來源來看，傳統模式主要依靠財政支出，而PPP模式吸收社會資金；其次，從風險分擔程度來看，傳統模式承擔了幾乎所有風險，而PPP模式分擔部分風險；再次，從收益來看，傳統模式沒有或者只有少量收益，而PPP模式則或者項目設施；最后，從所擔任角色來看，傳統模式政府擔任的是決策者和投資者的角色，而PPP模式下擔任的是合作者和監督者的角色。從中可以看出，PPP模式下，實現了政府角色從決策者和投資者向合作者和監督者的轉變，擴大了項目資金來源，提高了運行效率，最終對基礎設施建設起到了提速的作用。

一、PPP模式下政府的職能和作用

為解決我國政府在PPP項目融資模式中存在的問題和不足，同時借鑒國外經驗，將政府職能和作用主要分為宏觀和微觀兩大方面。

宏觀職能是指國家或者省一級政府的“大”政府為PPP項目的實施所發揮的作用和扮演的角色。主要包括降低政治風險、完善法律法規、PPP融資模式的推廣和人才的培養。

(一)降低政治風險。政治風險是項目融資首先要考慮和面對的風險，甚至這種風險在某種程度上對項目產生決定性影響。如何規避和降低政治風險自然成為政府首要解決的問題。政治風險可分為兩類：一是國家風險，如政治體制的崩潰，對項目實行國有化等；另一類是國家政治、經濟政策的穩定性風險，如稅收制度的變更。

(二)完善法律、法規。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。因此，政府制定一套完善、完備的相關法律法規建設是此模式順利，有效運行的基礎和前提。

(三)PPP融資模式的推廣和人才的培養。PPP項目融資模式涉及招投標、談判、融資、監督等諸多過程，程序復雜，專業性強。可以說此種模式的認知度和專業人才的數量和質量是項目順利建設和實施的根本和保障。

政府的宏觀職能主要是從整體和態度上對采用PPP項目融資模式進行基礎設施建設提供前提保障，清除政策，法律等障礙，為此模式的開展和推廣護供堅實穩定的宏觀環境和氛圍。

微觀職能是指省一級或者地方政府的“小”政府為PPP項目的具體實踐和操作所負擔的責任和進行的支持。主要包括提供支持、進行合作與監督。

(一)提供支持。首先是經濟支持，包括：1．物質方面支持：保障原材料供應、提供可使用的勞動力等；2．提供優惠政策：如稅收政策優惠、外匯優惠政策、土地使用權優惠政策；3．最低收益擔保：如約束性長期協議，提供附加收益等。其次是行政支持，包括：(1)減少審批手續，簡化審批過程，提高政府效率；(2)成立專項小組或者指定負責項目的主管部門來規范服務，統一思想，協調有關個方面的利益。還有其他方面的支持，如防止他人競爭的保護，對知識產權和其他一些秘密信息的保護，完工和運營方面的獎懲等。

(二)合作與監督。政府參與PPP融資模式，要實現由合作和信任取代命令和控制。傳統政府扮演的是領導命令的角色，對企業的營運決策產生巨大影響，有時直接決定企業的決策。PPP模式更注重的是合作與信任，幾方共同完成項目，是平等互惠的關系。政府同時還要扮演監督者的角色，一方面是為了保證項目按計劃進行融資，如期建設，項目產品的順利出售，最終完成項目目標。另一方面，可以降低項目風險，保證資金的有效使用，如期償還債務，避免不必要的經濟損失，同時也可以防止項目產品價格過高等問題而產生的民怨，最終實現政府，公司，公眾多贏的局面。

政府的微觀職能主要是針對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙提供必要的支持和參與問題的解決，從微觀和具體環節上保障項目的順利實施。

當然，政府的宏觀職能和微觀職能也不是涇渭分明的，而是相互滲透和補充的，在這里此種分類方式是為了分工明確，責任明晰，更快更好的利用PPP項目融資模式加快我國基礎設施建設。

二、我國政府目前存在的問題和不足

(一)政府認知不足，領導缺乏重視

PPP項目融資模式是近幾年才發展起來的一種新型融資模式，目前在我國仍是空白，這就造成在我國對此種模式研究不深刻，相關內容普及程度低，政府缺乏必要的了解。同時大部分領導不熟悉其具體內容和操作規范的要領，認為談判既費時又費力，還要給項目一定的擔保和政策優惠，不如傳統的貸款或撥款省心，甚至部分領導習慣于建設方的尋租行為，因此對PPP興趣不大，這顯然減緩了投融資體制改革，也阻礙了PPP模式的推廣和應用。

(二)實施背景不完善，實踐積累存空白 PPP模式的由來可追溯至20世紀80年代，當時英國交通量持續猛增，但又限于政府資金預算的制約，交通部門開始通過在私人部門創立交通運營企業來提供服務。其長久的私人投資方式積累，融資渠道的多元化，法律法規建設的完整性和適應性，這些客觀條件促使新制度的形成。而在我國，仍存在融資渠道單一，缺乏有力的法律支撐，投資體制滯后等諸多問題，同時，至今仍未有項目采取PPP模式，使絕大部分對此模式的理解和研究都停留在理論階段，必然產生理論和實踐無法結合，難以形成適合我國采用的具體操作形式和規范。

(三)職能部門缺位，專業人才匱乏 PPP模式的運作采用項目特許經營權的方式，進行結構融資、項目融資，需要在融資顧問、財務顧問、技術顧問、法律顧問等專業化中介機構的共同協作下才能完成。廣泛運用復雜的金融、財務和法律等方面的知識，專業化機構和人才的支持是項目運作所必須的，而成熟完善的投融資中介服務體系，是高質量、低成本完成項目融資任務的保證。在我國，雖然也有各種相應的顧問，但其知識水平，業務能力遠不能達到要求，政府也沒有專門的機構和部門來協調和保證項目的順利實施，甚至沒有對應的負責機制和官員，造成責任分工不明確，無法及時解決項目出現的問題。至于人才更是嚴重的缺乏，甚至沒有人精通此模式的完整操作過程，更談不上真正的專家級人才了。

(四)中央政府動作緩慢，地方政府態度消極

國家政府一直在進行投融資體制改革，但過程漫長，效果不明顯，還經常出現反復，而且有人擔心PPP的運用會導致國家對基礎設施項目控制權的喪失，還有人擔心把基礎設施給私人投資建設和經營會帶來一些敏感的社會問題，如項目使用費用老百姓是否能承受等。中央政府需要穩定，而地方政府一怕麻煩，二怕萬一失敗負擔責任，造成領導冷漠，其他人員不積極。

三、建議及解決辦法

從法律層面上講，加快立法進程，甚至可以參照國外立法模式針對某一具體項目進行專項立法。這就要求一方面，借鑒國外成功經驗并結合我國具體國情積極進行論證，修正。另一方面，積極穩健的進行項目試點，在具體項目的實施過程中建立和完善法律法規。作到大膽設想，小心論證，加快我國項目融資的法律體系建設。

從政府制度層面上講，要保證項目的順利進行就要求政府首先要保持政權和體制的相對穩定性，避免改革的冒進性和大起大落。其次要保持政治、經濟政策的穩定性和連續性，落實科學發展觀和可持續發展。

從人才培養層面上講，一方面委派專業人士到國外參與實踐和進行理論學習，通過國外的先進理論和成功經驗來提高我國PPP模式的研究和開展；另一方面積極加強國內教育和人才培養，促進項目融資的學科建設，實現人才的本土化培養和提高。

從模式推廣層面上講，政府要加強宣傳力度，使各部門及社會各界對PPP項目融資模式有個完整的認識，從而為項目融資提供較好的外部環境。再次，進行項目試點，通過具體實施發現問題和解決問題實現在實踐中的經驗積累和完善，并以此為模板進行全面的推廣。

總體說來，就是要積極進行實踐，在實踐中發現和解決問題，通過試點掌握一整套行之有效的具體操作辦法，做到以點帶面，全面提高此模式在我國基礎設施建設中的作用、增加應用范圍和加快應用速度。