環境保護財政資金的使用及呈報現狀探析

摘要：近年來，隨著環境問題越來越受到各個國家的重視，與之相應的環境信息披露也成為政府部門及社會公眾關注的焦點。本文以環保單位為主要研究對象，通過對這些單位中環保財政資金使用現狀的分析，發現了目前環保資金使用及信息披露中的一些不足，并針對弊端提出了相應的改進意見，最后以河北省為例介紹了地方政府已實施的環境保護財政資金績效評價實踐。

關鍵詞：環保財政資金信息披露建議

導言

近年來，隨著環境問題越來越受到各個國家的重視，與之相應的環境信息披露也成為政府部門及社會公眾的必然要求。目前，會計界和審計界對環保信息使用及披露狀況的關注主要集中于上市公司中，而對上市公司之外的企事業單位的環保信息關注較少，鑒于此，本文以環保企業為主要研究對象，分析了環保資金在這些單位中的使用及披露現狀。在污水處理廠及垃圾處理廠等環保企業中，環保資金的重要來源是財政撥款，因此，環保財政資金所涉及的會計呈報就成為表現環保資金使用績效的重要手段，也是推動環保專項資金績效評價的實踐基礎之一。

環境保護資金有廣義和狹義之分。廣義的環境保護資金是指所有用于環境保護方面的資金，包括各級政府、機關團體、企事業單位和個人的資金。狹義的環境保護資金，則主要是指政府部門向企業征收的排污費而形成的中央環境保護專項資金和地方環境保護專項資金(秦玉熙，2005)。到目前為止，中央財政用于環境保護方面的資金主要指的就是狹義的環境保護資金。

近幾年來，國家越來越重視環境污染治理工作，建立健全了一大批環保產業，如污水處理企業、垃圾處理企業、退耕還林、水域治理等。這些環保產業的資金來源多種多樣，在中國當前的經濟環境下，政府財政撥款是諸多資金來源的重要部分，原因在于，就目前環境保護階段和市場經濟而言，政府在建立生態補償中的作用絕對是主要的，政府不僅要建立生態補償機制的法規，而且在很多情況下依然是生態保護與建設的主要“買單”人，如建立生態補償專項資金。只有在一些受損方和受益方十分明確的前提下，才可以充分發揮市場在建立生態補償中的調節作用_[1]。很多環保單位(如污水處理廠、垃圾處理廠等)屬于國家的基礎設施，而基礎設施的資金來源則主要是國家財政撥款、銀行信貸以及地方政府的配套資金。而且，從目前的地方實踐來看，政府資金在建立生態補償機制中也起到了主要的作用，環境保護等純公用產品的投資，是地方政府基礎設施投資的重要投資方向，也是未來財政投資結構優化改革中的重點。地方政府環境保護投資，無疑能夠提高當地環境質量。

一、環保財政資金的使用現狀

根據有關法律、法規的規定，財政資金應當專款專用。但在當前，財政專項資金使用中還存在一些不容忽視的問題。突出的是：

(一)環保專項資金籌集尚未到位

財政專項資金的來源不盡相同，有些是向特定對象籌集的，有些是由財政預算內外資金安排的。從審計情況看，目前許多專項資金的籌集是不到位的。我省環境治理資金的主要來源是排污費，但許多市縣未按規定開征排污費，大量排污單位未納入征收范圍，同時排污費征收中違規減免、協商收費等情況較普遍，影響了環保資金的籌集。而且，有些地市的財政配套資金不能及時到位。

(二)環保隊伍日益臃腫，經費卻非常有限，環保資金成了“香餑餑”

環保資金的征收和管理使用主要由環保部門來負責，而環保部門的人員經費應由財政解決。近幾年來，有些縣市的環保人員增幅較大，人數缺乏必要的控制，致使環保隊伍不斷擴大，這直接影響到了環保資金的正常使用。在我國，環保人員的收入來源主要是環保補助資金，而這部分資金的來源則是環保部門征收的排污費，在排污費收入較多的地區，環保人員的開支尚可維持，而在那些排污費收入較少的地區，連環保人員的基本經費支出都存在困難，更不用說污染治理經費了。因此，控制環保人員的超編現象是防止環保資金被挪用的重要一環。

(三)環保專項資金的使用效率亟需提高

目前，在環保資金的使用中存在著以下的弊端：未專款專用、撥款不及時、資金大量閑置，資金效益難以提高。盡管專項資金的最大特征就是專款專用，但無論資金數額大小，幾乎每一項資金都不同程度地存在被擠占挪用的現象。據有關部門統計，在現行的預算方式下，很多單位負責人單位經費超支較大為理由，故意擠占挪用環境保護專項資金，有的單位用于彌補差旅費、辦公費、郵電費等公用經費開支，另外也有的單位將這些資金改變性質和用途，挪作它用。

(四)對環境監測資金投入不足

按照現行的管理辦法，環境保護專項資金在使用中，對其支出范圍和用途做出了一系列的規定，但卻缺乏相應的支出標準，對各方面的支出缺乏規模控制，導致預算執行中隨意性大，資金監督流于形式。而且，從資金申請到項目確定和資金分配等一系列環節中，可能會出現行政不當干預等，從而難以保證專項資金獲取較好的使用效益。

二、環境保護財政資金的呈報模式

為規范環境保護財政資金管理，提高環境保護財政資金的使用效益，國家要對這些環保產業的資金使用情況進行監督和控制，以切實保證專款專用和無償使用，嚴禁截留、挪用或轉作他用。為達到監督和控制的目的，國家要求環保產業部門要定期向外披露資金的使用信息，這也就涉及到了環境保護財政資金的會計報告問題。

目前，我國尚未形成完整、規范的環境會計信息披露制度，在環境信息的披露上還存在著許多不完善、不統一之處，這種狀況在行政事業單位的會計信息呈報中表現的也越來越突出。通過課題組的調研，大體來說，我國環境保護財政資金的披露現狀可以從以下幾個方面表現出來：

(一)報送的及時性

據調查，在環保財政資金撥付后，約有一半以上的用款單位選擇偶爾在相關部門要求提供時才向財政部門或環保部門提供有關資金撥付或使用方面的信息，約有40％的資金使用單位選擇定期向財政或環保部門提供環境會計信息，幾乎不存在從不提供任何環境會計信息的單位。

(二)報送的對象 目前，很多地方上的環保資金使用單位在報送會計報表時，先報送給同級建設局、財政局和環保局，經匯總后再統一向相應的上級部門報送。向審計部門提供環境會計信息的單位較少。

(三)報送的方式 在環保資金使用單位所報送的會計報表中，約有70％的單位選擇資產負債表、損益表和現金流量表以外的其他方式作為向上級部門報送的主要方式，也就是說，在報送方式中，以物量信息(即非貨幣信息)和記述性信息為主，少數報送貨幣信息的單位中則以報送資產負債表為主，財務報表附注次之，報送最少的是損益表方式。

(四)報送的內容

在報送內容方面，報送單位主要提供的是資金投入或工程項目進度，其次就是資金撥付使用情況和資金投向，相比較來說，有關財政資金績效信息披露得很少。

通過上述四個方面的分析，我們可以總結出：首先，環境保護財政資金的使用狀況在報送的時效性方面還存在著不足，環境會計信息滯后。很多單位只有在被要求的情況下才會提供環保部門以及財政部門所需要的資金使用信息，這樣就可能使得環保財政資金使用上的弊病被長期隱瞞，貽誤了最佳解決時機。其次，在報送的對象上，只向建設或財政部門報送，忽視了審計部門的功用，將審計和財政割裂開來，不能使其聯手發揮監督管理的作用。最后，在報送方式和報送內容上，現有的單位多采取盡量簡化的方式，報表能少則少，內容能簡則簡，很多本應重點披露的信息都被省略了，尤其是有關財政資金績效信息披露得尤其少。現有財務報表主要提供的是經濟效益指標，而對生態效益、社會效益指標均未披露。

三、環境保護財政資金信息呈報的改進意見

針對目前普遍存在的財務報表呈報上的不足，本文認為，可以從以下幾個方面做出相應的改進：

(一)項目實施或承擔單位收到環保專項資金后，應當嚴格按照有關規定盡快組織項目的實施。項目實施過程中要嚴格執行國家有關財經政策、財務規章制度、招投標管理規定，科學、合理、有效地安排和使用資金，于年度終了提交環保財政資金的信息呈報。信息呈報必須及時、準確，要定期向相關部門報送本期專項資金的用款狀況、資金撥付進度以及資金到位率等。環保專項資金要與其他資金來源統籌安排，并單獨核算、專款專用、任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。

(二)財政主管部門應將環境保護專項資金納入年度預算按項目進度和資金使用計劃及時撥付資金，并對環境保護專項資金的專款專用及其他配套資金的到位情況進行監督檢查，確保項目按時完成。

(三)各省財政廳和環保局對環保專項資金支持項目實行跟蹤管理，對項目執行情況進行監督檢查。環境保護行政主管部門應當定期根據項目進度檢查治理技術方案的實施以及污染物總量削減措施的執行情況。各地市財政、環保部門應當在年度終了后的20日內，將環保專項資金使用情況以及各支持項目實施情況報省財政廳和省環保局。

(四)在會計呈報的內容上，應包括資產負債表、收入支出總表等貨幣信息以及財務報表附表和財務說明書等物量信息。

四、地方政府已實施的環境保護財政資金績效評價實踐

由于環境污染給整個社會帶來的危害越來越大，因此，人們對環境問題也投入了越來越多的關注。各級地方政府更是加大了相關的預算及監督管理力度，力圖提高財政資金使用效益，為地方經濟的發展做出貢獻。到目前為止，有相當多的地方政府已制定并實施了與環保財政資金相關的法規文件，如環境保護財政資金使用辦法以及環保專項資金績效評價辦法等，這些法規的制定不僅為當地的環保財政資金的有效使用保駕護航，更為我國制定統一的環保財政資金使用法規奠定了基礎。但由于目前環保財政資金績效評價尚處于起步階段，而且已執行的地市范圍比較小，因此，地方政府也只能是在摸索中前進，疏漏與錯誤在所難免。

在目前已執行環保財政資金績效評價的地市中，河北省無疑充當了“先頭兵”的角色：與其它地市相比，它較早的頒行了環保資金績效評價辦法；同時在具體執行成效上，河北省的成績也相當突出，因此，本文重點以河北省為例，通過對河北省省級環保專項資金績效的評價來簡要說明地方政府已實施的環境保護財政資金績效評價審計實踐。

(一)河北省省級環保專項資金績效的評價

《河北省省級環保專項資金績效評價實施暫行辦法》由河北省財政廳和河北省環保局于2004年12月聯合頒布，該暫行辦法是根據《河北省省級財政支出效益后評價暫行辦法》和《河北省省級經濟建設部門項目績效評價管理辦法(試行)》，結合環保專項資金的具體情況來制定的。本辦法所致環保專項資金是指一般預算資金、排污費、預算外資金等安排的專項用于環境保護和污染治理的資金。

1．績效評價的主要內容及指標體系 省級環保專項資金支出績效評價(以下簡稱績效評價)是指：按照公共財政管理要求，運用一定的指標體系和評價標準，采用科學、規范的考評方法，對省級環保專項資金支出效益情況進行可學、客觀、公正的評價，綜合判斷省級環保專項資金運營狀況、風險程度和資金使用效益，為合理分配資金、優化支出提供依據。 2．對河北省環境保護財政資金績效的評價 環境保護專項資金績效評價指標體系是整個績效評價工作的核心，它不僅可以對環境保護專項資金使用情況進行評價和監督，還可以考核相關政府部門的職能實現程度。河北省所實行的環境保護專項資金績效指標評價體系，在績效預算中的關鍵作用表現為從質和量兩個角度說明環境保護專項資金的使用狀況，從而使績效預算的功能突出反映在資金使用效率評價對預算撥款的約束上，其優點是顯而易見的：

(1)該暫行辦法所涉及的財政環保專項資金績效評價內容共包括四大部分，即項目實施內容和功能情況、資金保障情況、經濟社會效益情況和實施管理情況，每一部分又包括若干項具體的評價指標，它的構建結合了河北省的實際情況，充分遵循了可行性、層次性、系統性、及時性和階段性動態等原則，各項評價內容是依據河北省環保專項資金投入及投向(包括投向地區)而定的，可以真實具體的反應該省省級環保專項資金的使用情況。

(2)在績效評價的方法上，實行“點面結合、突出重點”的辦法，在全面評價的基礎上實行重點評價。項目評價的形式包括現場評價和非現場評價。各評價內容中所包含的評價指標的設計既簡便易行又科學完整，便于公眾理解、接受，具有很強的可操作性；同時，整個指標體系既考慮了定量指標，又考慮了定性指標。定量指標反映了財政專項資金項目的各類績效水平，定性指標則反映了項目預算執行、管理的好壞。在各級指標權重標準的確定上，采用專家會議法和德爾菲法確定。

河北省發布的該暫行辦法遵循客觀、公正、全面、系統的原則，通過對省級環保專項資金績效的不同方面的評價，可以看出該專項資金的執行情況，便于提高其投入的使用效率。但是，由于目前我國環保財政資金的績效評價工作尚處于起步階段，各項法規還不完善，而且缺乏可以借鑒的對象，因此，不足之處是在所難免的：

(1)在該評價方法的具體操作實施中，缺乏一個統一的標準，也就是說當評價指標達到一個什么樣的水平時才算合格，該暫行辦法并無規定，這就使得地方單位在具體執行時，只能通過該暫行辦法得到一個與前期相比的變化值或者僅僅是一個無比較根據的具體值，缺乏評價意義。

(2)在該套指標評價體系中，包含一張“環保專項資金經濟和社會效益評價指標比較分析表”(見表4—2)，該表包括了污水治理項目、大氣治理項目、固廢及其他治理項目和綜合指標在內的共四大類十項具體指標，借此來反映河北省環保專項資金經濟和社會效益評價情況。但是，通過對河北省具體環境情況的分析，我們就可以看出，該套指標在評價內容上尚存在著不盡完整之處。

河北省環京津區域環繞京津，地理位置十分重要，壩上地區、燕山、太行山是大北京地區水源的主要發源地，是京津及華北平原的主要生態屏障。但由于歷史的原因，造成大面積的林地、荒坡地、草地被開墾，出現了土地沙漠化、水土流失、地表水污染等生態問題，主要表現為水土流失與河流淤積嚴重、土地沙化與沙塵暴問題突出以及濕地減少、植被退化、動物資源和生物多樣性減少。

針對河北省上述具體的環境問題及隱患，這張“環保專項資金經濟和社會效益評價指標比較分析表”應在內容上作適當的擴充，例如，加入防沙治沙工程進度情況說明、退耕還林(草)工程進度說明和植被及濕地保護情況等項目。同時，還可以在評價指標中補充關于污染物集中處理情況的說明以及有關清潔生產等問題的說明。