日本商務外交機制淺析

內容摘要：隨著全球化時代的到來。世界各國經濟交往日益增多，商務外交亦愈來愈受到各國重視，并已成為許多國家戰略政策的重要目標。從20世紀50年代后期到21世紀初的今天，日本商務外交邁出了堅實的步伐，它推動著日本從衰落的戰敗國成長為當今世界上重要的經濟大國。然而，在考察日本商務外交機制過程中，我們也發現，日本的商務外交在政治理念和商務操作層面上仍存在許多值得探討的問題，這些問題不僅影響著機制本身發揮作用，也成為影響與周邊國家進一步發展商務外交的桎梏，對此，本文將提出幾點個人看法。

關鍵詞：商務外交；利益集團：貿易自由化

商務外交(Commercial Diplomacy)是一個起源于20世紀40年代但最終形成于20世紀90年代并與國際關系和貿易政策密切相關的政治經濟學概念。從內涵上，所謂商務外交是指一國政府通過貿易和投資等商務合作的制衡效應來實現與其他國家外交關系目標的活動的總稱，從外延上看，商務外交既包括國際上國家間以政府為主體的商務外交活動，也包括國內政府、立法者與利益集團和企業間在與貿易和投資等有關的政策形成中由多重博弈和合作而產生的商務外交在國內的延伸，因為這樣的政策確立過程雖看似國內的立法過程，而一旦它作為國內政策形成、頒布后就會影響到外國政府、利益集團和企業，從而影響商務外交的效率。

一、影響日本商務外交決策與執行的機構和組織

日本商務外交決策與執行的政府部門有內閣會議、外務省、經濟產業省、財務省、經濟企劃廳和內閣會議等，這些機構各自承擔著不同的職能。

內閣會議是日本政府的最高決策機構。有關商務外交的重大決策一般都要經過內閣會議討論才能決定。內閣會議一般由總理大臣主持，各省廳全體大臣參加，外務省是政府實施商務外交的核心，是各部門的聯絡中樞與紐帶，經濟產業省在促進對外貿易、投資和保護本國市場方面歷來起主導作用，在歷次關于工業品貿易摩擦的爭端中，經濟產業省官員都成為談判場中日方的主角，肩負主要的談判任務。在關稅、市場開放、對外貿易與直接投資等方面的交涉，往往也離不開經濟產業省的參與，甚至擔負主要責任。財務省不僅在對內經濟運行中的作用特別突出，其商務外交職能也不容忽略，它在商務外交中的作用僅次于外務省和經濟產業省，在財務省的近10個局中，與商務外交有直接關系的就有三個局：主計局、國際金融局和關稅局，農林水產省(簡稱農水省)：從戰后初期的糧食外交，到以后的日蘇漁業談判等，為日本爭得許多經濟利益，在日本商務外交中具有舉足輕重的地位。

此外，在日本商務外交決策體系中，非政府部門的地位及其影響也不容忽視。首先，國會是影響日本商務外交的重要機構，它擁有批準或否決有關商務外交法律、條約的權利；有監督政府商務外交政策與活動的權利，并有權就此向總理大臣和政府部門各大臣等官員提出質詢，政府官員有義務回答，對包括商務外交在內的預算、決算等有審議和批準的權利，例如政府開發援助(ODA)預算要經過國會的批準方能實施。其次，政黨也是影響日本商務外交的重要因素。特別值得一提的是代表壟斷資產階級利益的大黨——自民黨，對政府部門商務外交政策制定和實施具有舉足輕重的影響。在自民黨一黨執政時期，一些重大商務外交問題，往往在自民黨黨魁會議做出原則決定以后，政府的具體決策才能最后確定。另外，財界作為日本除政府機構以外最有實力的社會階層，憑借其與政府部門相互間的“粘著”關系，成為非政府部門對商務外交政策最有力的影響因素。

二、日本商務外交機制中存在的問題

日本商務外交機制積極促進了二戰后日本經濟的高速發展，這一點無可非議。但是，政治理念和商務操作方面存在的諸多問題現在越來越開始制約日本商務外交機制作用的進一步發揮，甚至影響到與周邊國家正常外交活動的展開。

(一)在政治理念方面

1 長期奉行以美國為中心的商務外交政策

二戰以后，由于東西方冷戰的持續，美國與日本出于各自的利益和共同目的結成同盟。因此，加強日美同盟在日本商務外交中也就一直占據著舉足輕重的地位，在日本人看來，美國是對日本最重要的國家，正如《21世紀日本外交的基本戰略》中指出的：“在日本受到其它國家攻擊時。只有美國可以用鮮血保衛日本。在可以預見的將來，確保日本獨立和國民國土安全的現實手段，只有日美安保體制。正是基于這一認識，日本在重大國際問題上惟美國的馬首是瞻，表現出與美國完全一致的姿態。

2 過于重視英美大國，忽視聯合國的作用

日本雖然口稱兼顧日美同盟和國際協調，但在不能兩全時。就放棄自主外交，追隨西方。例如，雖然美英等國未經聯合國授權于2003年3月20日發動伊拉克戰爭，但日本仍積極支持英美大國，于2004年2月前后出兵伊拉克。12月9日，日本政府決定，出兵伊拉克的期限延長一年，至2005年12月14日止。鑒于美英等國在伊拉克打的是一場不義之戰，日本追隨美國出兵，就與聯合國維持國際和平的宗旨大相徑庭。

3 追捧西方，輕視東亞

日本雖自居亞洲，卻奉行“西方為主、東方為輔”的路線，有資料表明，90年代后期，日本在東亞出口市場上所占的份額以及對外直接投資(FDI)均呈明顯下降趨勢。然而，21世紀世界經濟的現實卻要求日本更加重視東亞地區，對發展東亞經濟合作的態度更加積極、主動。

4 對歷史問題認識不足

日本因為歷史問題與周邊國家關系惡化，這極不利于其政治抱負和商務外交目標的實現，盡管日本反復聲明決不重蹈軍國主義對外侵略的前車之鑒，但剛剛卸任的日本首相小泉純一郎在任期間一再參拜供奉二戰戰犯的靖國神社，此外，右翼教科書事件、日本政府通過反恐怖三法案和推進“有事法制”等等，使得人們不能不但心，作為經濟大國的日本會不會走上軍事大國的道路，在外交和對外援助的政策行為上，會不會使國家主義取代和平主義和經濟中心，成為主導性的決定因素。

(二)在商務操作方面

1 “鐵三角”對商務外交的制約

當前日本政治體制中最突出的特征就是官界(官僚)、政界(政客)和財界(利益集團)之間形成的“三角同盟”關系，這種關系實質上就是利益交換關系。由利益集團、國會議員和行政官僚組成的“三角同盟”式的“次級政府”，實際上是一種利益交換關系，即利益集團向國會議員，特別是執政黨的國會議員提供選票和政治資金，并提出更多的利益要求，執政黨國會議員為鞏固自己的選舉地盤，除在制定政策時照顧到有關團體的利益之外，還利用職權向行政機構施加影響，為有關團體爭取更多的政府補助金和公共事業建設費；而政府省廳為了維護各自的權限也需要國會議員的支持，為退休后能到民間企業、特別是大企業任職又迫使他們不得不考慮利益集團的要求。日本政、官、產的“鐵三角”關系使政治家無法從全局著眼。在他們的眼里，國家經濟大局和整體利益遠遠沒有他們所代表的整體利益來得重要。例如，日本政府于2004年6月出臺的以自由貿易協定(FTA)為主體的“搞活經濟戰略”遭到了日本國內競爭力弱的產業界和自民黨“農水族議員”等抵抗勢力的強烈反對，日本農水省明確表示，日本農業承受不起“自由化”。

2 各政府部門之間的相互制約與競爭

在商務外交的決策體系中，各政府部門之間互相傾軋，長期存在著“地盤之爭”，都希望擴大自己的權利邊界，為了增大本部門在商務外交決策中的權重，凸現本部門的戰略地位，維護本部門或本部門所代表的利益集團的利益目標，他們往往過多強調己方的立場，而忽視國家的整體和長遠利益。在日本的商務外交活動中，這種例子數不勝數。例如，在日本和新加坡為研究建立JSEPA的可能性而組建的聯合研究小組中，新方成員通常都會看到這樣的有趣現象：在日方代表團中有三位負責人。分別來自外務省、經濟產業省和財務省；在APEC機構內部，外務省和經濟產業省之間也存在著激烈的競爭，他們經常試圖推翻對方的觀點、堅持要求共同主持會議等等，而觀察員們對這種現象也早已司空見慣，日本的政府開發援助(ODA)也是一個極為典型的例子，外務省、經濟產業省、財務省和經濟企劃廳四個省廳競相爭奪對外援助貸款規模、用途和目標的控制權，從而導致了很多質量低劣、問題重重的貸款項目選擇；另外，日本進出口銀行和日本海外經濟協力基金(OECF)這兩大日本金融機構巨頭之間的的競爭也相當激烈，而且雙方之間的這種競爭態勢在1999年初合并后反而加劇了。更有甚者，據日本媒體報道，農水省官員甚至不愿與外務省的代表同處一室參加談判。

3 日本政府在外交戰略申的被動姿態

日本是一個積極的多邊主義支持者，同時也是遲來的FTA參與者。直到2002年以前，日本仍是WTO成員中沒有參加任何區域貿易安排的極少數國家之一。2002年1月13日，日本首相小泉純一郎與新加坡總理吳作棟簽署《新加坡和日本新時期經濟伙伴關系協定》(JSEPA)，這是日本政府簽訂的第一個雙邊優惠貿易協定，JSEPA被認為是日本商務外交的重要里程碑，因為它標志著日本政府徹底放棄了其戰后一貫奉行的“反對歧視性貿易協定”的核心原則。

導致日本區域貿易政策發生改變的原因是多方面的，首先，20世紀90年代以來，區域貿易主義迅速蔓延，雙邊優惠貿易協定的數量持續增長，JSEPA正是日本政府針對這種其它經濟體之間迅速發展的經濟關系所做出的反應。在東京看來，在日本繼續沿用傳統觀點強調區域協定對于第三方的消極影響的同時，日本同那些已加入此類協定的大多數國家之間的距離越來越遠了，其次，在某種更直接的意義上，JSEPA被視為是日本被動外交戰略的典型例子，因為正是在區域內其它國家元首的不斷敦促下，東京才開始重新定位其在區域貿易協定問題上的立場，并主動與新加坡簽訂自由貿易協定。雖然經濟產業省早在90年代后期就已著手研究區域主義以及日本加入此類協定的潛在成本和收益，但是在日本對外經濟政策中對區域主義角色的度量中最終起決定作用的的轉折點卻源于1998年10月韓國總統對日本的訪問。正是在此次日韓元首會晤之后，雙方發表了建立面向21世紀的新型戰略伙伴關系的共同聲明。基于這種精神，在接下來的幾個月里，韓國貿易部長在APEC部長級會議上倡議建立韓日聯合研究小組，致力于對雙邊經濟關系前景包括建立自由貿易協定的可能性的研究。與此同時，墨西哥總統也建議日本與該國簽訂自由貿易協定，從而可以制衡即將進行磋商的墨西哥一歐盟自由貿易協定，再次，日本私營部門的游說力量也不可忽視。日本最大的工商業組織游說團體——日本經濟團體聯合會曾經多次向政府施壓，要求政府重新定位區域貿易政策。根據Keidanren的觀點，新的區域貿易協定在投資保護、自由化、協調化、相互標準認證以及服務貿易自由化等方面的規定明顯超越了WTO的規定，從而會增加本土企業進入伙伴國市場的機會。目前，美國和歐盟在雙邊貿易協定的談判和簽署上都加快了速度，如果日本政府再不加入此類協定，日本企業將會處于及其不利的地位。以墨西哥為例，由于日本與墨西哥沒有簽訂自由貿易協定，從日本出口到墨西哥的商品都要被課以平均16％的關稅，而美國和歐洲由于1994年北美自由貿易協定和2000年的歐盟墨西哥自由貿易協定的生效，可以免稅向墨西哥出口，所以日本的商品處于明顯的競爭劣勢地位。例如，汽車是日本出口的拳頭產品，出口到墨西哥的汽車要被征收20～30％的進口關稅，所以2002年日本出口到墨西哥的汽車只有2，2萬臺，而歐洲因為與墨西哥建立了FTA關系，所以汽車出口大增，2002年的出口量為11萬臺，另外，2001年中國與東盟全面經濟合作框架協議的簽署也在很大程度上刺激了日本加快與有關東亞國家締結雙邊貿易協定的步伐。

4 日本在貿易自由化進程中的消極態度

眾所周知，日本之所以選擇新加坡作為第一個與之談判和簽署雙邊F7A的對象，其中最重要的原因就是農業在新加坡的經濟和出口中所占地位無足輕重。據統計。1999年農業在新加坡國民生產總值中所占比例僅為0.1％，在出口中比例為2％。況且，日本官員早在談判之初就聲明其不準備在JSEPA框架中削減農、林、水產等行業的關稅。而且，即使對于少數與日本國內產業形成競爭的新加坡產品(主要是金魚和切花)，日本也以“棘手的政治議題”為由將其視為敏感行業并排除到協定的自由化條款之外，這些都是JSEPA在短短的一年多時間內便能簽署的重要原因，相比之下，日本與韓國的雙邊FTA自1998年便開始談判，至今仍未簽署，主要是“卡”在農產品問題。事實上，日本在這些所謂的敏感行業的態度與其先前的立場同出一轍，值得一提的是，因為日本否定了亞太經合組織(APEC)所倡議的部門自愿提前自由化(EVSL)項目，最終導致了該項目的流產。眾所周知，APEC是在日本和澳大利亞的首倡下成立的，日本在APEC早期的發展歷程中起著至關重要的作用，雖然日本一再宣揚APEC的三大支柱：貿易投資自由化、便利化(TILF)和經濟技術合作(ECOTECH)。但日本對第一個支柱一貿易自由化的貢獻是極小的，甚至是負的，這主要表現在以下幾個方面：其一，日本政府堅持反對引進APEC元首對話機制，是因為擔心這種高層次的對話機制會對東京施加更大壓力。迫使日本在貿易自由化領域有所作為，其二，日本政府一直試圖把農業問題排除到APEC的貿易自由化計劃之外。在APEC官方會議上，日本農林水產省的官員始終爭論應給予農產品“非貿易品”的地位，然后，日本政府在1995年的大阪會議上又試圖把農業問題排除在貿易議程之外；除此之外，日本政府還利用其主席身份意圖減緩貿易自由化的發展勢頭；其三，在1997年的溫哥華元首會議上，日本格外關注俄羅斯加入APEC，評論家們認為，日本這種做法的原因之一也是與貿易自由化有關的，因為APEC成員的多樣化會使貿易自由化的議程更加復雜和困難。

三、對日本商務外交未來趨向的幾點看法

(一)重視以史為鑒，正確處理與鄰國的關系

日本學者認為，國家主義的原則和立場，與其它幾個原則立場都存在不可調和的矛盾。如，和平主義要求對侵略戰爭做出深刻反省，不再重蹈覆轍，與篡改歷史教科書、美化侵略戰爭的行為大相徑庭；經濟大國應該繼續在經濟領域為世界的發展做出貢獻，而與國家主義追求的政治大國、軍事大國截然不同，亞洲國家要求日本通過經濟援助和貿易、投資以及技術轉讓促進本地區的經濟發展，而國家主義卻謀求把經濟優勢轉化為政治、軍事的影響力，從而建立對地區政治、經濟和安全事務的主導權。因此，國家主義、極端民族主義是導致日本難以得到國際社會和亞洲周邊國家信任的主要根源，我們認為，從日本方面看，應重視“以史為鑒”，不做或少做損害亞洲人民感情的事，使歷史問題的陰影不再困擾日本與其它亞洲國家的關系。

(二)積極有效地推動行財政改革和政治改革

任何時代的社會變革都會遭遇習慣勢力的頑強抵抗。日本的行財政改革和政治改革更是要面對諸多摸碰不得的“攔路虎”。從日本目前改革的進展和成效來看，我們認為：日本商務外交政策的執行者——中央官廳應作為改革的核心之一，應消除條條分割型行政的弊端，同時，加強內閣的全局領導和協調能力亦十分重要。另外，實現透明、高效的行政。為此，要爭取制定信息公開法，并通過建立連接各省廳的信息網絡來推行行政信息公開化。最后，建立切實可行的多重監督機制，包括內閣的監督、省廳之間的互相監督以及社會輿論和新聞媒體的監督。

(三)應該承擔起推動區域貿易自由化的職責

日本推進貿易自由化的最大問題是農產品的保護問題，而在日本的主要貿易伙伴(如中國、墨西哥、東盟各國等)的出口總額中農產品都占有相當大的比重，因此在自由貿易談判中這是無法回避的問題。日本的農業面臨的問題很多，如自然條件差、農業產業結構相對落后等等，使得日本農產品的自給率極低，農產品進口依存度較高。戰后日本開始實行對農業的干預保護政策，對內實施財政補貼和低息貸款，對外加以高關稅保護。由于這種高強度的政府保護，造成了日本國內農民集團和農協系統的發展惰性和保守思想，令人關注的是，農業雖然只不過是日本的一個小產業，但其利益集團的強大游說能力對日本商務外交有著重要的影響。因為當前日本執政黨——自民黨的選票主要來自農村，日本農村對保守政黨的支持率在60—70％之間。農村是自民黨選票的重要來源，戰后日本最大的農村組織——全國農業協同組合(簡稱“農協”)被稱為自民黨的“票田”。這也是日本政府長期為農產品的購銷提供補貼，并長期對農產品實行保護政策的重要原因。

為了妥善解決農產品市場開放問題，積極主動地參與到區域貿易自由化中去，并承擔起責任，為此，日本應借鑒已有的FTA談判經驗，著力解決農水產業的問題，比如，在農水產品談判中，日本可采取以下措施：(1)設定5年或10年的期限，逐步取消相關農產品的關稅，(2)談判中可以采取從能達成協議的品種開始的方式，即“early harvest”，(3)在廢除大部分產品關稅的基礎上，對于談判難有進展的一些農產品可設定低關稅框架，對某些特殊商品可以實施季節性關稅，(4)可根據具體情況實施對農產品的緊急進口限制措施，(5)此外，在適當程度上，可要求本國既有的限制進口數量、過度衛生檢疫等影響農水產品進口的非關稅壁壘在一段時間內繼續存在。

(四)應采取更為積極主動的地區商務外交戰略

日本應當不僅有世界眼光，同時也要有地區眼光，并且以地區利益為重。鑒于東亞地區的廣闊的商務外交利益空間和美好的經濟發展前景，日本作為亞洲鮮有的發達國家，應當以全新的面貌加入到東亞區域經濟一體化建設中來，為本地區的穩定和發展擔負起更大的責任，成為一個負責任的地區大國，真正地促進東亞地區的經濟合作與發展，發揮其經濟大國的核心作用，這樣才能贏得周邊各國的承認，也為本國的發展創造良好的外部環境，具體而言，日本應按平等互利和共同發展的原則，改變過去的垂直分工和水平分工并行的“雁行模式”的做法，發展與東亞各國的水平分工，最終實現以水平分工為基礎的區域自由貿易區。

(責任編輯：楊 茜)