論構建和諧新農村金融體系的政策選擇

黨的十六大確立了新世紀頭20年全面建設小康社會的奮斗目標。中國是個農業(yè)大國，農村人口占62．7％。全面建設小康社會，重點和難點都在農村。黨的十六屆四中全會提出構建和諧社會，可以說，構建和諧社會，重點和難點也在農村。要全面建設農村小康社會、構建和諧社會，就必須關注農村金融，構建和諧農村金融體系。2004年中央一號文件提出要積極開展農村金融創(chuàng)新、逐步增加為“三農”服務的金融組織和金融產品，2005年中央一號文件再次提出要改革和完善農村投融資體制、健全農業(yè)投入機制。因此，重新認識農村金融改革與農村經(jīng)濟發(fā)展的關系以及當前農村金融改革面臨的主要困難，對更好地構建和諧的農村金融體系有著重要的現(xiàn)實意義。

一、構建和諧新農村金融體系的新認識

全面建設農村小康社會、構建和階社會，其核心問題是增加農民收入。解決這一問題的辦法主要有兩條，一是減輕農民負擔，目前正在進行的農村稅費改革的目的就在于此。二是提高農業(yè)效益，增加農民的收入。當前，提高農業(yè)效益，增加農民收入的主要手段有二種：一是轉移農村富余勞動力，二是農業(yè)結構調整。對這兩項增加農民收入的重要手段進行分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)，它們的落實和農村金融安排發(fā)展是密切相關的。林毅夫認為，從農村勞動力的轉移來看，能夠提供最多非農業(yè)機會的是勞動力密集型的中小企業(yè)，而只有中小金融機構的發(fā)展才能夠支持這些中小企業(yè)的發(fā)展，才能夠給農民提供從農業(yè)轉移到城市或者農村非農產業(yè)的就業(yè)機會；而且從農業(yè)結構的調整方面看，生產高附加值的經(jīng)濟作物必然會對資金需求較大，所以農業(yè)結構調整的順利完成也需要資金的支持。換句話說，只有適應農村和城市共同發(fā)展的中小企業(yè)的成長與壯大，才能夠促使小額金融服務安排的產生、存在和發(fā)展，才會更進一步地促進農村經(jīng)濟的發(fā)展，增加農民的收入。

由此可見，不能把深化農村金融改革，構建和諧農村金融體系，僅僅作為一項金融自身的改革事務，更為重要的是，農村金融承擔著提高農民收入的重任，是解決“三農”問題的關鍵點之一。構建和諧農村金融體系，不僅是為了提高農業(yè)經(jīng)濟效益，增加農民收入，更是和全面小康、和諧社會的構建與國家的長治久安聯(lián)系在一起的，有著不尋常的重要意義。

然而我國農村金融的發(fā)展存在很大問題，現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾點：

(一)農村正規(guī)金融市場組織不完善，無法為農村提供較好的金融服務

從1999年開始，全國上千家農村基金會全部關閉；四大國有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機構，目前仍在農村開展業(yè)務的國有銀行分支機構寥寥無幾；農村的郵政儲蓄只吸收儲蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農村剩下的只有農村信用合作社。但是，由于各種原因(政府干預、管制限制以及歷史包袱)，整個信用社為“三農”提供的金融服務能力同樣非常有限。

(二)不僅農村正規(guī)金融機構無法向農村經(jīng)濟提供足夠的金融服務，而且事實上成為農村資金外流的渠道

例如，近年來全國郵政儲蓄機構吸收的存款全部存在中央銀行，中央銀行又貸款給農業(yè)發(fā)展銀行，農業(yè)發(fā)展銀行的資金專項用于農副產品的收購，這兩塊資金幾乎相抵。

(三)由于貨幣管理當局對一切非正規(guī)金融持嚴厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級發(fā)育階段，無法進一步擴展規(guī)模和經(jīng)營網(wǎng)絡，從而只能為農村經(jīng)濟和農民提供簡單的金融服務，無法充分滿足農村經(jīng)濟和農民的融資需求

總之，缺乏合適有效的金融機構為農村和農民提供金融服務、無法滿足后者的融資需求構成了當前農村金融發(fā)展的困境，也是阻礙農民收入增長緩慢的主要原因之一。

二、農村金融機構體系

經(jīng)過20多年的農村金融體制改革，我國迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機構在內的，以正規(guī)金融機構為主導、以農村信用合作社為核心的農村金融體系。

(一)正規(guī)金融

正規(guī)金融組織或活動指受到中央貨幣當局或者金融市場當局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動。中國農村正規(guī)金融體系中主要有中國農業(yè)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農村信用合作社。其它農村正規(guī)金融機構。則有農村商業(yè)銀行、農村郵政儲蓄機構與農村保險機構等。

1979年以來的農村金融體制改革一直沿著使農村正規(guī)金融商業(yè)化的目標前進，并在90年代中期后大大加快了商業(yè)化改革的速度和步伐。按照中央的設想，商業(yè)化改革之后的農村正規(guī)金融體系應該更好地發(fā)揮支持農村和農業(yè)經(jīng)濟的作用，然而正如前面指出的那樣，迄今為止農村正規(guī)金融并沒有很好地達到政策制定者的預期。目前農村正規(guī)金融組織無法很好地滿足農業(yè)和農村經(jīng)濟對金融服務的需求。1997年以來，農戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款困難問題加劇。據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占(正規(guī)金融機構)全部貸款余額的比重呈下降趨勢，由1997年的6．7％下降到2000年的6．1％、2001年的5．9％。2000年底全國金融機構各項貸款余額99371．07億元中，農業(yè)貸款余額僅占4．92％(何廣文等，2002)。農業(yè)部對江蘇省武進縣個體私營企業(yè)的調查顯示，年收入500萬元以上的企業(yè)中有45．1％認為貸款難，年收入500萬元以下的有86．5％認為貸款難(《中國經(jīng)濟時報》，2002．8．21)。

(二)非(準)正規(guī)金融

非(準)正規(guī)金融組織或活動包括所有處于中央貨幣當局或者金融市場當局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農村金融體制改革初期，非(準)正規(guī)金融組織和活動由于得到了經(jīng)濟管理當局的默許甚至支持，一度非常活躍。但從上世紀90年代中期開始，隨著農村金融體制改革的重心逐漸轉向對正規(guī)金融機構的商業(yè)化，中國人民銀行開始加大了對非(準)正規(guī)金融組織和活動的管制力度，并在1999年解散了農村合作基金會，從而結束了非(準)正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。

除農村合作基金會外，非正規(guī)金融體系主要由親友之間的個人借貸行為、個人和企業(yè)團體間的直接借款行為、經(jīng)濟服務部、金融服務部、高利貸、各種合會、私人錢莊等組成。經(jīng)濟服務部、金融服務部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。合會(同外稱輪轉基金)是各種金融會的統(tǒng)稱，通常建立在親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關系基礎上，帶有互助合作性質。

正是由于正規(guī)金融機構收縮農村陣地，農村金融市場中正規(guī)金融機構的金融服務供給越來越少，農民的信貸需求不得不轉而依賴于非(準)正規(guī)金融(溫鐵軍，2001)。但非(準)正規(guī)金融的發(fā)展一直受懷疑與排斥，1997年亞洲金融危機后，在維持金融秩序、打擊非法融資活動的口號下，一度在農村民間融資中極度活躍的農村合作基金會被勒令撤銷和關閉，從而結束了我國民間金融的有組織狀態(tài)。政府對非(準)正規(guī)金融的態(tài)度使民間金融要么消亡，要么轉入地下。雖然非(準)正規(guī)金融組織遠較正規(guī)金融靈活(例如相較后者而言，前者可以收取更高的貸款利率)，但由于無法組織化和正規(guī)化，非(準)正規(guī)金融在滿足農村融資需求方而所起的作用終究有限。

三、對改革農村金融體制的建議

針對目前中國農村金融的現(xiàn)狀，國務院于2003年6月頒布《深化農村信用社改革試點方案》，對農信社管理體制、產權制度、經(jīng)營機制和政策扶持等方面做了規(guī)定。農村金融問題實際上是農村各方面問題的綜合反應(農村要素市場、農民合法權利無法得到保護等等)，很難想象《方案》這樣一個純粹從金融角度出發(fā)的政策設計會對農村金融發(fā)展起到治本的作用。因而，當前我國農村金融的改革工作必須進一步繼續(xù)深化，必須有新視角、新舉措、新切入點，要從整個農村社會經(jīng)濟的宏觀角度入手。在以上認識的基礎上，本文提出如下政策建議：

(一)創(chuàng)建農村中小金融機構

迄今為止，農村經(jīng)濟的基本單位是那些中小規(guī)模的農產、私人企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，理想的農村金融機構應該是能夠為這些農村中小農戶和中小企業(yè)提供充分的金融服務。顯然，由于相對于大銀行而言，中小銀行在向小規(guī)模農戶和中小企業(yè)提供融資服務上更具比較優(yōu)勢，因此農村合適的金融結構應該以中小金融機構為主。不過，目前有關農村金融改革尤其是針對農村信用合作社改革的各種方案，客觀上都會造成農村金融機構向中大型化發(fā)展。因此，在農村信用合作社改革進程中，必須注意農村信用合作社發(fā)揮作用的有效邊界。例如一些學者認為，信用合作社的最有效邊界就是村落的邊界。突破了村落的地緣和血緣邊界，信息不對稱就會產生，借貸風險也會大幅增加(何廣文等，2003)。另外，小額信貸、民間自發(fā)的金融合作、互助會及其他的白發(fā)的借貸行為都應該是適合農村現(xiàn)階段經(jīng)濟基礎的金融制度安排。

(二)必須提倡充分競爭

正是在這個意義上，放松并最終解除對農村非(準)正規(guī)金融組織和活動的歧視和壓抑政策，從而使不同的農村金融制度安排之間出現(xiàn)良性競爭的局面是必須的。只有在充分競爭的前提下，才能有效擴大金融服務(包括數(shù)量和品種)，滿足農村融資需求。另外，只有在一個充分競爭的環(huán)境中，才能有足夠的信息比較判斷不同金融機構的經(jīng)營業(yè)績，從而解決由于信息不對稱所導致的道德風險問題。目前在解決農村信用合作社歷史壞賬的問題中就存在一個道德風險問題，即部分農信社利用自身的信息優(yōu)勢，把正常情況下造成的呆賬歸結為歷史包袱(謝平，2001)。只有在充分競爭的外部市場環(huán)境條件下，這一問題才有解決的可能。而放開民間金融，將非(準)正規(guī)金融納入正規(guī)金融的軌道，是在農村金融發(fā)展中實現(xiàn)充分、自由競爭的最佳制度選擇。只要有合適的配套改革措施，放開民間金融并不一定會對農信社的經(jīng)營造成很大的沖擊。

(三)解除對農村經(jīng)濟、社會生活的管制

在目前針對農信社改革的各方建議以及最新的政策措施中，一般均通過由國家規(guī)定貸款比例的方式來達到農信社貸款支農的目的。這一措施是必要且符合國際慣例的。但過去的歷史經(jīng)驗也表明，這種國家硬性規(guī)定貸款比例的做法并不能扭轉農村金融機構貸款“非農化”趨勢。這里有必要指出，農信社等農村金融機構貸款流向的“非農化”是和農村和農業(yè)經(jīng)濟的低回報率直接聯(lián)系在一起的，只要農村和農業(yè)經(jīng)濟的回報率一直處于較低狀態(tài)，資金流向的“非農化”現(xiàn)象就不會消失。反過來，無法獲得足夠的資金支持也會進一步惡化農村和農業(yè)經(jīng)濟投資環(huán)境。

農村和農業(yè)經(jīng)濟目前的困境，從根本上講是和政府在農村中所推行的一系列不恰當?shù)恼咚?lián)系在一起的。迄今為止，政府對農村社會、經(jīng)濟生活仍然有相當?shù)母深A和管制，包括糧食收購和一系列從上而下、并未配備足夠資源的趕超指標。這些政策和管制妨礙了農民根據(jù)自身的比較優(yōu)勢調整資源配置，優(yōu)化生產結構，從而加重了農民的稅費負擔，阻礙了農民收入的增長，從宏觀上來看則直接導致了農業(yè)比較利益不斷下降和惡化。因此，只要政府不放棄這些干預和管制政策，農村和農業(yè)經(jīng)濟的收入增長潛力就不會得到提高和釋放，從而農村金融機構的“非農化”傾向就不會消失。