振興東北應重視林業稅收制度創新

東北是我國重要的林木資源產區，國家生態安全的天然屏障。林業用地面積占陸地總面積比例分別為：黑龍江68．9％、吉林51．37％、遼寧42．8％。2003年我國實施振興東北戰略以來，經濟發展雖成效顯著，但整體仍未擺脫困境。從資源分布看，東北地區林業用地獨占半壁江山、森工產業是東北經濟發展主要產業，可以說，林業振興則東北振興。筆者認為東北地區稅收政策應將調節重點放在林業末端產品的生態價值轉換上，實施適應資源稟賦特征的區域性稅收制度。

一、稅收制度創新決定區域經濟發展方向

區域性稅收制度創新是我國經濟實踐的成功經驗，也是東北地區經濟發展的理性選擇，它符合東北未來生態經濟發展方向。

(一)東北區域稅收制度創新的理論支持

在1600～1850年間，世界海洋運輸業沒有發生技術進步，效率卻大大提高。諾斯發現：制度和組織方式的變化是生產率提高的根本原因，證明在技術不變條件下，制度創新對經濟發展具有決定作用。現代公共稅收理論認為，提高社會資源配置效率應是公共稅收本質所在。按照現代資源理論，制度配置上的差異也屬于公共資源配置范疇。可見，在其他條件不變情況下，通過稅收制度創新將能夠實現促進經濟發展的目的。

(二)東北區域稅收制度創新的可行性

首先，區域稅收制度創新符合國家非均衡經濟戰略方向。我國改革開放奉行的是一條區域有別的經濟戰略。上世紀80年代，深圳在物質資源沒有任何增加的情況下，實現了20年間國內生產總值增長70倍、工業總產值增長280倍、財政收入增長620倍的經濟奇跡。深圳奇跡肇始于稅收制度創新，是稅收影響區域經濟方向的典型例證。其次，林業稅制創新與現行稅收實踐能夠有效承接。2004年7月1日，東北地區增值稅轉型試點在8個行業展開。當年試點范圍的工業企業占行業增值稅一般納稅人戶數的62％。2005年上半年，抵減欠稅和退稅14．71億元。這是東北區域稅收制度創新的良好開局。下一步稅收制度創新，應將重點從行業轉向區域、從國家重點產業轉向區域重點資源產業。再次，林業稅制創新中可利用的基礎研究進展較快。自然資源的生態效益價值核算是稅收制度創新的必要條件。綠色GDP核算體系初步建立、生態效益測算成果不斷涌現，為稅收制度創新提供了價值核算方面的現實支持。

(三)東北區域稅收制度創新的方向

東北(含內蒙古)森林綿延數千公里，有林地面積5．5億畝，活立木蓄積量33．4億立方米，分別占全國的23％和26．7％。東北林區農民收入的40％1．2上來自林業，大量城鎮社會經濟活動以林業為中心開展。地理科學與資源研究所李文華院士提出：作為東北地區的優勢資源和傳統產業，林業和森工應該放到重要地位，為新東北打造良好的生態基礎。原國家林業局局長周生賢在東北老工業基地振興與林業發展座談會上也提出，東北要振興，林草須先行。2006年2月21日，國家林業局局長賈治邦在全國林業廳局長會議上指出：目前我國“生態狀況進入了治理與破壞相持階段”。這與“環境庫茲涅茨曲線”原理相吻合。東北地區長白山和小興安嶺的森林有林地面積占該區域面積35％，雖有一定破壞仍可恢復。國家稅務總局在2006年1月召開的全國稅務工作會議上，也將建設環境友好型稅制確定為工作重點。

二、傳統稅收理論的職能定位誤導森林資源浪費嚴重

我國稅收制度一直由政府主導，帶有強烈行政性特征這決定了政府在運用稅收調節經濟活動時，較少在政府與市場資源配置的互相補充關系方面考量稅收政策的運用，常常對自然資源的有效配置產生誤導。

(一)稅收收入優先的職能定位導致林業稅收政策取向失誤

現行稅收制度框架，沒有發揮稅收張揚林業生態效益的政策取向。具體體現在：一是按所有制性質實施的稅收優惠，限制了社會其他經濟成分投資林業的積極性。直到20世紀90年代，還沒有私人投資林業。二是稅制要素設計缺陷，扭曲了增值稅的良稅屬性。林業加工產品增值稅征稅率17％，扣稅率13％。實行增值稅后，稅負反而成倍增加，由原來的3％增加到了7．8％。三是自主收費渠道混亂。據調查，江西省在新世紀之初的林業收費項目中，除國家批準以外還有省級收費4項、省級以下收費項目17項，征收部門涉及11個，稅費比1：3。2000年黑龍江省葦河林業局的33種稅費合計為銷售收入的22．98％，是利潤的13．29倍，其中稅收占24．89％，收費占75．11％。

(二)林產品稅收政策違背林業資源稟賦特性

現行林業稅收制度與稅收課稅對象的特點不能相互銜接。林業資源管理方式、林業資源價值雙重特征、林木資源結構多樣性特性等，均無法在稅收政策中得到差別對待。具體表現在：一是與我國林業資源分類管理規律不相吻合。我國森林資源分為公益林和商品林兩類。稅收制度沒有對不同來源的林產品制定不同的稅收政策，以示獎懲。二是與林業資源的有形與無形兼備特征不相吻合。林業資源價值由有形物價值與無形物價值兩部分構成。但僅就東北地區而言，一直在用低價的林業物質產品負擔著本應由包含生態價值在內的全部價格負擔的稅費支出。林業一方面要在低產品價格、低勞動工資狀態下，背負著維持林區人口生存的重負；另一方面還要完成低價提供林木資源的國家指令、無償生產生態產品的社會責任。三是與林種稀缺性差異特征不相吻合。我國樹種豐富，現有木本植物8000余種，約占世界54％。不同林種所產生的經濟價值和生態功能也不同，但稅收制度采取“一刀切”政策，不利于林業資源質量的提高。

三、東北地區稅收制度創新的建議

對林業而言，保護森林生態系統是發展生態經濟的核心。東北地區應借鑒東部經驗，借國家戰略調整機遇，以稅收制度創新為接口，深化振興東北的進程。

(一)將森林生態價值納入稅制調節范圍

2006年9月7日，環保總局和國家統計局聯合發布了《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》，標志中國的綠色GDP核算研究取得階段性成果。研究結果表明，2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3．05％，虛擬治理成本為2874億元，占當年GDP的1．80％。2002年大興安嶺被納入研究試點單位，曾匯集11部委、15院所、30多位專家對大興安嶺森林資源價值評估及納入綠色核算體系進行研究。2005年該項目的成果顯示，其生態效益年約780億元。區域性資源生態價值核算的數學方法研究目前也有所涉及，為創新稅收計稅基礎提供了現實準備。

(二)將稅收制度結構向森林資源稟賦結構收斂

相對于其他物質產品，林業資源產品具有明顯的特殊性：如功能分類差異：有公益林與商品林差異；樹種功能差異：有適宜防火的低樹脂林種、適于城市綠化的景觀樹種等。差異的存在使林產品種類繁多、價值各異，稅收制度應順應這些差異，制定由不同條款組成的稅收制度體系，以與資源稟賦結構相適應。

(三)將東北稅收制度創新納入全國財政一盤棋

振興東北是國家的經濟發展戰略，區域制度創新不能脫離國家經濟發展大局。稅收制度收入功能的由強轉弱，將可能出現短期地方收入下降，從而需要中央財政以財政轉移支付方式予以適當支持。同時，制度創新的示范效應也要全面分析，防止出現負面影響。