內(nèi)蒙古牧區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后存在問題的調(diào)查報告

根據(jù)自治區(qū)黨委、政府關(guān)于進一步深化全區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的部署，我們調(diào)查組深入部分牧業(yè)旗縣，對牧區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況進行了實地調(diào)研。據(jù)了解，此次改革以旗縣為單位，不分農(nóng)村牧區(qū)，原則上將所屬蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上一次改革的基礎(chǔ)上再撤并50％，同時新成立的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)也大幅度壓縮，職能調(diào)整變化較大，工作人員減少。至2006年8月份，各地蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)撤并工作基本結(jié)束，新的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作相繼步入正常運行軌道。從我們調(diào)查的牧區(qū)旗縣實際情況看，蘇木鎮(zhèn)的大幅度撤并，雖產(chǎn)生了積極的作用，實現(xiàn)了基層黨政機關(guān)“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變，初步改變了人浮于事的狀態(tài)，但由于對牧區(qū)特殊性的考慮不足，在機構(gòu)改革中所采取的“一刀切”的做法，也產(chǎn)生了一些不容忽視的新問題。

(一)新的蘇木鎮(zhèn)行政區(qū)域過大、工作人員過少、工作條件差，一定程度上影響了工作開展，也增加了群眾辦事難度

由于牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)原來行政區(qū)域就較大，撤并后幾個蘇木并在一起，其行政所轄面積大都在上千平方公里，而改革要求在編人員一般為行政30～40人、事業(yè)也是30～40人。牧區(qū)蘇木行政區(qū)域過大和工作人員太少，使工作中產(chǎn)生許多新的問題。如西烏珠穆沁旗烏日根塔拉鎮(zhèn)，行政所轄面積達5663．4平方公里。由于牧民居住分散，牧區(qū)路況和交通條件又差，行政范圍的擴大，使政府部門下基層為老百姓服務(wù)和老百姓進蘇木鎮(zhèn)辦事，都非常困難，大大增加了雙方辦事成本，工作的時效性也很受影響。

(二)基層畜牧業(yè)服務(wù)體系出現(xiàn)人散、線斷，功能缺失，服務(wù)作用弱化

改革后的新蘇木鎮(zhèn)雖然保留了畜牧獸醫(yī)站，但主要承擔畜牧業(yè)執(zhí)法和公益性職能，沒有動物防疫檢疫方面的專門服務(wù)機構(gòu)；動物治療方面也基本實行了個體經(jīng)營。再之，專業(yè)技術(shù)人員不足，甚至出現(xiàn)“懂行不在崗、在崗不懂行”現(xiàn)象，有些專業(yè)技術(shù)人員在改革中競聘到別的崗位，有些享受政策提前離崗，而專業(yè)服務(wù)單位又受到編制和經(jīng)費的限制，無法吸收大中專院校畢業(yè)生，技術(shù)服務(wù)出現(xiàn)斷層。致使品種改良、選育優(yōu)良品種等服務(wù)性工作基本癱瘓，僅靠牧民個人，牲畜質(zhì)量難以提高，對牧民增收帶來不利影響。

(三)蘇木鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，清理困難，發(fā)展受阻

原各蘇木鎮(zhèn)基本上都有不同程度的債務(wù)，債務(wù)來源多，成因復(fù)雜，債務(wù)債權(quán)關(guān)系混亂，呆死賬所占比例較大。機構(gòu)撤并后，原債務(wù)債權(quán)法人不復(fù)存在，都轉(zhuǎn)移堆積到新成立的蘇木鎮(zhèn)，債務(wù)糾紛大大增多，又不能置之不理，嚴重影響新成立蘇木鎮(zhèn)的正常工作。特別是一些上級機構(gòu)(如旗財政、銀行等)，有時在新下?lián)苜Y金中扣除原蘇木鎮(zhèn)所欠的債款，影響新蘇木鎮(zhèn)工作的正常開展。

(四)蘇木鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對稱，職能轉(zhuǎn)變滯后，管理經(jīng)濟社會事務(wù)組織力弱

蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，許多經(jīng)濟和社會事務(wù)管理職能上移，如計生、醫(yī)療、教育、礦產(chǎn)資源開發(fā)、林業(yè)、公安、稅務(wù)、信用社等等，基本都上劃條管。但實際運行中，這些本該由主管部門履行的職能和承擔的工作，卻仍然由蘇木鎮(zhèn)政府履行和承擔。因此，目前改革后的蘇木鎮(zhèn)在工作中既缺乏相應(yīng)的職能和手段，又受財力不足和債務(wù)包袱的深重困擾，難以有效發(fā)揮政府的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)作用，執(zhí)政能力、服務(wù)能力、發(fā)展能力明顯力不從心。

(五)民族干部缺乏，基層干部隊伍問題多，工作動力和活力不足

蘇木鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，干部職工上崗一般都是全旗統(tǒng)一考錄，民族干部落選比例較大，這一狀況在一定程度上不利于基層工作開展。再是公務(wù)員進出口不暢，受編制限制，想用的人才進不來，年齡偏大不適合工作要求的人出不去。領(lǐng)導(dǎo)越來越年輕化，工作人員越來越老化，工作開展和管理很受人情牽制。另外干部隊伍年齡偏大，體能下降、知識過時，觀念落后，加之工資待遇低，缺乏激勵機制，工作動力和活力日漸弱化，主動性差，作風(fēng)散漫，很不適應(yīng)新時期工作需要。特別是行政人員是終身制，事業(yè)人員是聘任制，工作要求和責(zé)任感形成巨大反差，產(chǎn)生多方面負面影響。還有相當部分干部職工是從異地考錄的，離家較遠，兩地分居，長時間不回不行，回一趟又諸多不便，開支也較高，本身工資又較低，所以工作情緒、熱情很受影響。

(六)部分固定資產(chǎn)閑置或流失

牧區(qū)原蘇木所在地均有蘇木行政機構(gòu)辦公場所、學(xué)校、衛(wèi)生院和郵電所等公共設(shè)施，但撤并后由于蘇木所在地沒有了積聚效益，這些公共設(shè)施因無人購買和租賃而大量閑置或低價處理，使得大量的國有固定資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)或無形流失，甚為可惜。

(七)牧民子女就學(xué)成本相對提高，部分貧困家庭出現(xiàn)子女輟學(xué)現(xiàn)象

教育資源的整合是機構(gòu)改革的一項內(nèi)容。改革中多數(shù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的中學(xué)搬到旗所在地，甚至連小學(xué)都搬到旗所在地。另一方面由于蘇木鎮(zhèn)以下現(xiàn)有學(xué)校教學(xué)質(zhì)量下降，導(dǎo)致很多牧民家庭把子女送到旗所在地就讀。雖然義務(wù)教育期間實行“兩免一補”政策，但牧民子女，特別是小學(xué)生的車船費、住宿費等就學(xué)成本都不同程度提高，加重了牧民經(jīng)濟負擔，甚至可能引起其他社會問題。

蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展的必然選擇。為積極應(yīng)對改革發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新變化，我們認為在今后工作中應(yīng)著重做好以下幾個方面工作：

(一)深化行政體制改革，完善基層政權(quán)功能

現(xiàn)蘇木鎮(zhèn)職能定位已十分明確，相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置也已確定，要真正落實政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是加快整體行政體制改革，理順蘇木鎮(zhèn)與旗縣市的事權(quán)關(guān)系，科學(xué)地制定各級政績評級指標，切實使上下權(quán)責(zé)一致。當前要根據(jù)蘇木鎮(zhèn)改革后的職能定位，科學(xué)地界定蘇木鎮(zhèn)的權(quán)利和責(zé)任、事權(quán)和財權(quán)，進一步規(guī)范和完善條塊管理體制和運行機制。凡法規(guī)明確由旗縣市政府部門承擔的工作和責(zé)任，不能隨意下放蘇木鎮(zhèn)承擔；減少和取消要求蘇木鎮(zhèn)開展的不切實際的達標、升級、評比活動及必須完成的脫離實際的硬性經(jīng)濟指標；對需要蘇木鎮(zhèn)政府協(xié)助或共同完成的工作，上級部門應(yīng)提供相應(yīng)的經(jīng)費、賦予蘇木鎮(zhèn)必要的辦事權(quán)限；清理過多過濫的“一票否決”。要切實按照法規(guī)明確的上下職責(zé)推進各項工作，以保障蘇木鎮(zhèn)依法履行職能。

(二)加大對蘇木鎮(zhèn)財政支持力度，保障基層工作正常運行

推動牧區(qū)經(jīng)濟社會加快發(fā)展，要根據(jù)改革后蘇木鎮(zhèn)行政范圍擴大、工作量加大和經(jīng)費支出大幅度增加、辦公生活條件差的實際情況，科學(xué)地測算核定蘇木鎮(zhèn)財政需求．，加大對蘇木鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付，以保障蘇木鎮(zhèn)各項工作的正常運行。要重點加強牧區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，改善蘇木鎮(zhèn)辦公條件，以提高工作效率和公共管理及服務(wù)能力。

(三)積極化解蘇木鎮(zhèn)債務(wù)，大力改善牧區(qū)發(fā)展環(huán)境

首先各級黨委、政府要充分認識蘇木鎮(zhèn)債務(wù)久拖不決的不利影響，統(tǒng)一思想認識，積極采取有力措施，自上而下明確責(zé)任，整體聯(lián)動，推動蘇木鎮(zhèn)債務(wù)的逐步有序化解。其次自治區(qū)應(yīng)盡快出臺化解蘇木鎮(zhèn)債務(wù)的基本原則和系列配套政策。在基本原則上，應(yīng)根據(jù)各類債務(wù)的成因，明確責(zé)任承擔者，分級承擔化解。在政策上，制定分類處理化解的措施，正確界定涉及法律法規(guī)問題的有關(guān)事項，依法開展清欠。再次要用好現(xiàn)有政策，盤活各類資產(chǎn)，增加財政收入，促進債務(wù)化解。最后要嚴格控制新的債務(wù)發(fā)生，要嚴防“政績透支”，開展各項建設(shè)一定要從實際出發(fā)，量力而行，同時嚴格控制其他名目增加新的債務(wù)。

(四)大力發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟，積極培植蘇木鎮(zhèn)財源

蘇木鎮(zhèn)作為一級政權(quán)組織，其財政狀況直接影響著對所轄行政區(qū)域的經(jīng)濟社會服務(wù)能力和發(fā)展能力。因此，上級政府要加大對蘇木鎮(zhèn)發(fā)展的支持力度，同時要采取有效措施，教育引導(dǎo)蘇木鎮(zhèn)也不能完全依靠上級財政的支撐，必須樹立立足于以自力更生為主，積極促進自身財源建設(shè)的思想，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極推進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

(五)加強基層干部隊伍的建設(shè)，為新牧區(qū)建設(shè)提供組織保障

一要重視加強民族干部的培養(yǎng)使用。在基層干部隊伍的配置上注意補充民族干部，而不僅僅是在領(lǐng)導(dǎo)干部的配置上重視使用民族干部。二要全面加強對基層干部的素質(zhì)培訓(xùn)，把蘇木鎮(zhèn)干部的繼續(xù)教育、理論學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)納入培訓(xùn)規(guī)劃，從思想觀念、政治、業(yè)務(wù)上全面提高整體基層干部隊伍的整合素質(zhì)。三要進一步完善公務(wù)員隊伍“進”“出”機制，規(guī)范和完善干部實績考核制度，抓好后備人才的培養(yǎng)、引進和管理，保持干部隊伍的活力。四要重視改善蘇木鎮(zhèn)干部職工的工作、生活條件，在政策和條件允許的范圍內(nèi)，努力提高基層干部的政治、經(jīng)濟待遇，對基層干部的住房、家屬調(diào)動、子女人學(xué)就業(yè)、醫(yī)療保險等方面給予關(guān)心和照顧，以提高其工作積極性。

(六)完善相關(guān)措施，鞏固改革成果

針對牧區(qū)機構(gòu)改革后出現(xiàn)的黨政工作量大、人員少、牧民子女上學(xué)困難、畜牧業(yè)服務(wù)功能弱化、國家資產(chǎn)流失等實際問題，旗縣以上各級政府，特別是自治區(qū)政府應(yīng)從牧區(qū)實際出發(fā)，制定相應(yīng)政策措施，積極予以化解。對牧區(qū)公務(wù)員編制應(yīng)靈活對待；對基層畜牧業(yè)服務(wù)應(yīng)采取政府公共性服務(wù)與市場性服務(wù)相結(jié)合的方式，大力加強公共性服務(wù)體系建設(shè)；進一步加大對牧區(qū)教育的補貼力度；對機構(gòu)搬遷后的閑置國有資產(chǎn)處置要明確責(zé)任主體，強化責(zé)任制，積極予以處理和盤活。

(七)建立牧區(qū)特殊的政策支持機制，加快牧區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展

鑒于牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟、人文社會的特殊性和發(fā)展滯后情況及新形勢下與其它類型區(qū)域的不平衡性和困難性，建議自治區(qū)專門研究并盡快建立扶持牧區(qū)全面發(fā)展的、系統(tǒng)的特殊政策體系，以使牧區(qū)跟上全區(qū)全面建設(shè)小康社會的步伐。