新農村建設需要農業保險“安全網”

《華商報》2006年10月31刊載的一篇文章——“陜西大荔冰雹災民人均獲救災款僅一元”。文章說：2006年6月25日，陜西大荔縣境內發生罕見的大風、冰雹災害，造成數人死亡，經濟損失十分嚴重。前不久，老趙從村民小組組長那里領到了救災款，一共是9元，平均每人1元錢。老趙說：“一人1塊錢，你說能買啥，連1斤面粉都買不來。”真是辛辛苦苦奔小康，一朝大災全泡湯。與上面的案例截然相反，2006年5月我在黑龍江農墾調研吋了解到另一件事：2004年6月6日，黑龍江農墾北安分局11個農場120個生產隊6131戶農民種植62．6萬畝大豆遭受歷史上罕見的凍災，其中絕產面積高達42．7％。當時農時允許毀種，但農民已無法再籌集生產資金。墾區農業保險迅速支付賠款1040萬元，使受災作物及時得到毀種和補種，當年獲得豐收，挽回生產資金損失8300萬元。

都是中國的農民，遭受自然災害后，老趙和北安農場農民的處境可謂天壤之別，這不能不引起我們的關注和深思。

思考一：老趙和北安農場農民的處境為什么差別這么大呢?

我認為，造成差別的主要原因是：北安農場農民參加了農業保險，而老趙沒有參加農業保險，遭遇自然災害后只能領取一塊錢的救災款。事情反映了農業保險和政府救災的差異。政府救災是政府撥一元救災款，能用在災民身上的最多也就是一元錢，而農業保險則不同，通過保費的直接補貼和對保險公司管理費的間接補貼方式，以少量的保險費用調動比自身大數倍的資金，參與災后重建。農業保險費率大多在6％～10％的范圍內，財政的補貼率如果能夠達到40％，就能夠調動25～40倍的社會資金參與救災，從而大大提高財政資金的保障能力和使用效率。這即是財政上常說的“乘數效應”。北安農場的農民嘗到了農業保險的甜頭，是幸運的，這說明，在農村社會保障制度缺失的情況下，農業保險可以部分地擔當社會保障的職能，及時補償農產遭受災害的損失，使農業簡單再生產得以迅速恢復 老趙就沒那么幸運了，因為他沒有參加農業保險的機會，據了解，陜西農村有醫療險、健康險、責任險和意外傷害險，但還沒有針對種植業和養殖業的農業保險，老趙僅靠災后的政府救濟根本就不可能彌補損失。

和老趙一樣，我國大多數農民都沒有參加農業保險。建國后我國農業保險的發展可謂“跌宕起伏”，大致經歷了50年代的興起和停辦期、80年代的恢復試辦期和90年代的持續萎縮期，到20世紀末，只有中國人保和中華聯合財險還經營農業保險業務，險種由最多時的近百個下降至不足30個。從2004年部分省市又開始了新一輪農業保險試點探索，但總體而言，我國農業保險尚處于試點階段，覆蓋面很小，主要集中在上海、黑龍江墾區、新疆生產建設兵團和吉林等少數地區，保障作用也很有限。2005年我國保險業保費總收入達到4927億元，而農業保險保費收入為7．3億元，僅占總保費收入的0．148％。

思考二：我國農業保險為什么發展緩慢?

農業保險可以轉移和分散自然風險，提高農業綜合生產能力，穩定農民收入，還可以縮小貧富差距。農業保險有這么多的好處，可在我國卻沒有發展起來，究其原因，主要是由農業保險自身的特點決定的。首先是農業保險風險單位(一次風險事故所造成的損失范圍)大、災害發生的頻率高，導致保險費率高。一般情況下，財產險的保險費率是以萬分之一來計算的，而農業保險的保險費率是以百分之一計算的，二者差別達百倍之多。二是農業保險具有廣泛的伴生性、交織重疊性。一種事故的發生會引起另一種或多種風險事故的發生，導致損失擴大；同一保險標的在一定時間內，可能多次發生不同災害，保險標的的損失往往是多種事故的綜合結果，難以區分某種風險事故損失后果，導致保險損失測定難。三是農業風險事故與風險損失的非一致性。由于農業保險標的是活的生命體，受災后有很強的自我恢復能力和再生能力，加上生產者通過科學管理可以增強其自身恢復能力或再生能力；一個地區的災害可能改善相鄰地區氣象條件，農業風險事故并不一定導致保險標的損失。四是農業保險標的分布于千家萬戶、漫山遍野，導致展業難、承保驗標難、損失測定難，保險的逆選擇與道德風險不易控制，與其他保險相比需要較高的監督成本，簽單和定損工作量大，經營成本高。五是農業風險損失與農業生產條件密切相關。農業生產技術科技含量的高低和農田基礎設施條件的好壞，直接影響保險標的的抗災能力，從而影響保險標的災后的損失率。

除了農業保險自身的特點外，制約我國農業保險事業發展原因還有：定位不清，缺乏總體規劃，制度多變且不具有連續性，立法工作嚴重滯后；供求結構失衡，農民購買力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險手段和風險分散機制等。還有一個重要原因就是財政補貼不足，這是制約我國農業保險發展的關鍵。目前，我國農業保險除免交營業稅外，其他方面與商業性保險一樣，似乎是準備走“以險補險”的路子，即準許這些被批準經營農業保險的公司在經營政策性農險時，也允許其經營農村的其他財產險和人身保險業務，以這些商業性保險的盈利補貼政策性農險，現在看來，這條路子是很難成功的。美國19世紀末20世紀初也曾有商業性保險公司到農村開拓農作物保險的嘗試，但失敗了。日本在1929年出臺《牲畜保險法》后的近20年的時間里，政府沒有具體的支持行動，所以農業保險并沒有發展起來。直到1947年頒布了《農業災害補償法》，政府對若干關系國計民生的種養兩業實行強制保險，并進行大規模的財政補貼之后，農業保險才被啟動并發展起來。日美等國的經驗值得我們借鑒。

思考三：我國應如何推動農業保險事業的發展?

農業保險是符合WTO規則的綠箱政策，為世貿規則所允許，不像其他的政策性補貼手段那樣容易引發貿易爭端。所以世界上大部分發達國家和部分發展中國家主要采用農業保險手段對農業進行支持。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大，制約著我國農業的可持續發展，亟需發展農業保險。但農業保險的特點決定了它很難盈利，如果沒有政府的強力支持，要大規模拓展政策性農業保險是不可能的，商業性公司在正常市場環境下難以或不會進入該領域。因為商業保險公司的經營主要目標是賺取利潤，在正常經營條件下，經營種植業、養殖業等政策性農業保險是不可能賺到錢的，所以需要政府介入?政府不僅參與農業保險的宏觀決策，還要介入農業保險的微觀經營管理活動，要給農業保險業務經營補貼或其他財政優惠措施以及行政便利措施等。庹國柱教授認為，啟動農業保險需要政府、監管部門、保險公司和農民四個積極性，而政府是啟動驅動農業保險的關鍵。我贊同此觀點。為促進我國農業保險發展，筆者建議：

一要推進農業保險立法。我國現行的《保險法》是一部商業保險法，主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，而農業保險中大部分具有政策性。由于無法可依，農業保險中的許多領域都存在法律真空。政府在農業保險中的主導地位不明確，即便政府積極參與和推動，也缺乏法律依據。國家對農業保險的立法勢在必行，應通過立法明確農業保險促進農業發展、支持農村穩定、保障農民生活的社會管理屬性，明確政府在農業保險中的主導作用。

二是加大財政補貼力度。財政補貼是發展農業保險的重要保障。如果缺乏充足的財政補貼，從長遠看無論采取何種保險模式，其保障作用都很有限。根據我國財力，目前財政補貼還應堅持基本保障的原則，保險標的應主要選擇關系國計民生的種植業和養殖業。

三是制定稅收優惠政策。在免征種養兩業營業稅和印花稅的同時，免征種養兩業的所得稅；對其他涉農保險營業稅按5％先征，3％返還，印花稅按0．1％先征，0．05％返還，將返還的稅金充實風險基金；企業所得稅可以參照外資保險公司15％的稅率征收。

四是建立農業再保險機制和農業巨災風險基金，分散農業保險經營主體的經營風險。

五是適時設立農業風險管理局。目前我國農業保險的規模比較小，各省市發展的農業保險還處于試點階段，在現有的保監會的框架內監管農業保險業務，雖然有些問題已經暴露出來，但還不是很嚴重：從長遠看，我國還應借鑒日美等國的經驗，適時考慮設立農業風險管理局或農業保險局等專門的農業保險管理或協調機構，統籌全國農業保險的發展。

正在全國轟轟烈烈開展的新農村建設已深入人心，贏得了民意。新農村建設需要政府幫著農民修公路，蓋新房，建學校，這些“硬件”是必須的。但不是新農村建設的全部。與“硬件”相比，農業保險、農村社會醫療和養老保險等“軟件”更為重要，因為這些制度績效的發揮更為持久，是廣大農民迫切需要的“安全網”。只有建立和完善農業保險等保障制度，才能最大限度地消除農民面對災害和疾病的恐慌和焦慮，才能給農民真正的安全感，滿足農民心理安全的需求，才能構建真正和諧的社會主義新農村。