論偽滿地方行政機構的演變

[作者簡介]蘇醒(1980—)，女，黑龍江齊齊哈爾人。講師，主研方向：中國近現代史。

[基金項目]黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目《“九·一八”事變前后東北地方政權研究》(項目編號：10552220)。

[摘要]偽滿的地方行政機構，作為日本帝國主義在東北推行殖民統治的工具，從建立到滅亡，曾多次進行所謂的改革和調整。就地方行政機構而言，較重大的改革有三次，即1934年、1937年和1940年的改革。每次調整都是依循日本對偽滿政治、經濟統治政策的變化和加深而進行的，都反映出日本對偽滿統治在進一步加深。

[關鍵詞]偽滿洲國；地方行政機構；演變

[中圖分類號]K265．61[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0071—02

偽滿地方行政機構的演變是隨著日本帝國主義在中國東北的殖民統治的加深而不斷變化的，其目的在于為日本推行的所謂“大陸政策”服務，并最終實現日本對中國乃至亞洲其他國家的侵略野心。因此，對地方行政機構的調整都反映了日本帝國主義對中國東北在其整個侵略計劃中的地位的認識的不斷提高。特別是太平洋戰爭爆發后，偽滿洲國成為它發動并支持戰爭進行下去的后方基地，故1940年以后的調整更有利于其戰爭政策的推行。

一、偽滿地方行政機構的調整

日本帝國主義對偽滿洲國行政機構的調整主要從中央和地方兩個方面進行，就地方行政機構而言，較重大的變革有三次，即1934年、1937年和1940年的調整。

1．1934年的調整

偽滿實行帝制后，為了加強中央集權，進一步削弱各省的實力以利于殖民統治，對中央和地方的行政機構進行了重大調整。偽滿洲國成立時，曾為偽滿的建立立過汗馬功勞的封建軍閥、官僚等賣國賊在偽政府中擔任了大小職務。而這些人在后來的工作中對真正掌握實權的日系官員越來越表現出不滿。隨著日本帝國主義對一切權力的逐漸掌握，偽滿洲國的基礎已經鞏固，對偽滿的控制也幾乎沒有疏漏，日偽不必顧及弱化滿系官員的不滿，故著手對組織機構和人事安排重新進行調整。

1934年10月1日，偽滿政府公布了新的《省官制》，將偽奉天、吉林、黑龍江、熱河四省分為十個省，將興安省與熱河省一部改劃為四個省，總計在東北規劃了十四個省。^[1]新的省取消了由中央各部首腦兼任省長的做法，規定省公署也不再是地方最高行政機關，而是作為中央與縣旗之間的中間過渡機關而存在。明確規定地方行政的最高負責人為國務總理大臣，省長直屬于國務總理大臣，并接受其指揮和監督。

設新京、哈爾濱兩個特別市和奉天、吉林、齊齊哈爾三個普通市，其中普通市在1936年4月1日起實施。^[2]特別市受總理大臣直接監督，普通市首先由省長管轄并監督，其次受總理大臣監督。而實際上，各省的省長是直屬于國務總理大臣的。因此，可以說無論是特別市還是普通市都直接隸屬于日本殖民者的統治與監督之下。

縣行政是滿洲國地方行政的基礎，為了加強中央集權，逐步將原來的縣官制改為自治縣制，加強縣公署對縣一級政權的管轄。旗與縣屬同一級行政級別，表面上由蒙古人為本位而施政，但實際上仍是由日本人把握實權。

日偽為使“匪民脫離”，用中國古代的地方自治性保甲制度。1933年12月偽滿頒布了《暫行保甲法》，1934年初又頒布了《暫時保甲法施行法》和《關于實行保甲法須知》，建立起法西斯殖民統治的保甲制度。偽滿宣稱：在建國初期的治安維持上，保甲制度的功績很大，“達到了預期的維持地方治安”的目的。^[3]總之，此次改革把地方行政的最高權力收歸中央，摧毀了偽滿始建時所維持的勢力分布格局，確立了日本帝國主義對地方政權的控制基礎。

2．1937年的改革

從偽滿建立到1937年，日本帝國主義雖然實施殖民統治，但表面上還一直采取欺瞞手段，竭力把偽滿洲國打扮成一個“獨立國家”的姿態。但到1937年前后，隨著全面侵華戰爭準備工作的就緒，日本帝國主義開始肆無忌憚地對偽滿內部統治機構進行全面的調整，以配合其更深的侵略行動。日本帝國主義向來把東北作為它發動全面侵華戰爭的基地來經營的。因而，這次調整是和日本擴大侵華戰爭的需要密切相關的。

首先，在各級行政機構實行“分合增置”^[4]。1937年將哈爾濱特別行政市改為普通市，并新增設安東、撫順等10個普通市，同時還增設了牡丹江、通化兩省。以填補其在此區域殖民統治的真空地帶。

其次，這次機構變動中的一個顯著的特點就是在偽中央各部及各省、縣等機構中，普遍推行次長制。將各省的日本人總務廳長一律變為省次長，各縣的日本人參事官一律變為副縣長。雖然按法令規定，各次長都是副職，在各級機構中處于“輔佐”的地位，但是事實上一切大權都掌握在日本人次長及副縣長的手中。

再次，為了加強對東北殖民地人民的法西斯統治，在原來保甲制的基礎上還在城鎮和廣大農村普遍推行了“街村制”。1937年12月1日，日偽正式公布了《街制》與《村制》，并在東北各地普遍推行。23日，日偽又公布了《市街村自衛法》，將過去偽自衛團的“有薪制”改為“無薪制”。街村公署的官吏代替了保甲官吏，偽自衛團由雇用變為義務，從而加重了對民眾的奴役。通過此次偽滿行政機構的大變動，日本帝國主義基本上達到了加強殖民統治與經濟掠奪的目的。

3．1940年以后的改革

太平洋戰爭爆發后，為把偽滿納入戰爭體系，日偽在東北地方的行政改革更為頻繁。這次改組日本殖民者“基于以礦工部門重點主義為基礎，物資調運的暢通，促進農產品的增產，振興民生，以及強化協和會運動等……”^[5]因此戰時經濟掠奪的目的更為突出。

第一、加強對省、縣一級地方機構的控制和集權。由于戰爭的需要，東部邊境地區的地位在不斷上升。因此，偽滿洲國于1943年10月將東部邊境三省即牡丹江、間島、東安省合并，設立東滿總省。西北部的興安四省也合為興安總省，取消四省建制，改設地區行署。于是地方行政管理，又有由十省向初期的四省制體制轉化的趨勢。同時各省設立省政議會，擁有省內事務的最高決策權。省政議會的組成為省行政首腦、省協和會首腦和省興農合作社首腦，即所謂“三位一體”制。從而加強了協和會、興農合作社在政治統治中的地位和作用。縣、旗一級也仿照省政省政議會的形式建立三位一體的決策機構。各省議會均在總務廳監督之下。

第二、協和會組織地位的增強。隨著行政機構的改革，協和會組織機構也發生了新的變化。即由各省省長兼協和會省本部長；各縣、旗、市長兼協和會縣、旗、市本部長；街、村長兼協和會分會長，旨在強化協和會與政府“表里一致”的關系。

第三、在農村中實施“國民鄰保組織”。所謂“國民鄰保組織”即在農村中設屯、牌組織，城市中設班、組組織，以班、組、屯、牌為“國民鄰保組織”，組成“鄉民鄰保的互助生活的協同體”。實際上，它是戰爭形態下保甲制及街村制的進一步深化，即以偽縣署、協和會、興農合作社“三位一體”為核心，以鎮壓反滿抗日運動為重點，以搜刮民財、掠奪地方資源為目的的基層統治機構。此后又推行“自興村”建設，強化日偽當局對基層民眾的控制，使地方行政機構同協和會的基層組織及金融合作社融為一體，形成了極為嚴密的法西斯統治體系。

二、偽滿地方行政機構調整的作用

偽滿地方行政機構的調整是隨著日本對華侵略戰爭的進行及對中國東北的殖民統治的加深而不斷調整和變化的。日本帝國主義為支持侵略戰爭，最大限度的榨取東北人民的血汗、侵吞東北地區的豐富的物產資源，從而將東北地區納入它的殖民地的范圍，它對偽滿的經營是煞費苦心的。

第一、偽滿行政機構的多次改組，加強了中央集權，強化了殖民統治，同時也完全暴露了它所標榜的支持東北“自治”的謊言。偽滿洲國建立以后，日本殖民者一再聲稱要幫助東北地區打破封建的舊體制，建立新的法治國家。然而當殖民體系建立起來之后，日偽統治者便撕開了它偽善的面紗，為了削弱地方實力派的力量，一再擴大其在地方行政機關的職權，這使得偽滿機構從中央到地方的一切殖民權力完全掌握在日本人手中。這樣就為日本帝國主義在東北加強法西斯統治和經濟掠奪提供了更為便利的條件。

第二、通過不斷的機構調整，徹底改變“滿蒙”的經濟結構，使之與日本成為共同的經濟體系，繼而強化日本帝國主義對中國東北的經濟掠奪，把東北地區變成日本對外戰爭的戰略物資基地。1937年的改革中設立次長制，次長成為各級行政機構中真正掌權的官員，也由此決定，各級行政機構中的經濟大權也一并落入日本人之手。定期的次長會議，是決定偽滿洲國侵略方針的最重要的會議。而屬于重要的侵略政策，在臨時日籍次長會議上策劃和決定的是不讓中國官吏知道的。如1941年7月，關東軍制定了侵略蘇聯的計劃(簡稱關特演)命令偽滿洲國大量積蓄戰爭物資并做好戰爭準備。^[5]通過這樣的會議，日本侵略者不用經過中國官員同意就直接將中國東北作為它的戰略物資供應基地，從而實施了最為徹底經濟侵略。

第三、日偽政權的機構調整是隨著其大陸政策的推進而不斷進行的，無論是各省、市的分合重置還是在鄉村的街村制乃至把偽滿政權引入戰時體制，都是日本帝國主義的侵略政策在中國東北的演繹。因此，日偽對偽滿地方政權機構的調整是為其侵略政策的推行服務的，其目的在于鞏固日本帝國主義在中國東北的統治，繼而為其更大規模的侵略打下基礎。

[注 釋]

①②④⑥偽滿傀儡政權[c]//日本帝國主義侵華檔案資料選編.北京：中華書局，1994：446，447，332.

③偽滿洲國治安部.滿洲國警察史(中文本)CM].218.

⑤[日]滿洲國史編纂刊行會編，黑龍江省社會科學院歷史所譯.滿洲國史(分論上)[M].黑龍江省社會科學院內部發行，1990：20.

[參考文獻]

[1]王承禮.中國東北淪陷十四年史綱要CM3.北京：中國大百科全書出版社，1991.

[2]文裴.我所知道的偽滿政權EM3.北京：中國文史出版社，2005.

[3]姜念東，等.偽滿洲國史[M].長春：吉林人民出版社，1980.

[4]解學詩.偽滿洲國史新編[M].北京：人民出版社，1995.

[責任編輯：王柏]