關于基層法院法官資源短缺問題的思考與建議

[作者簡介]劉鳳霞(1955—)，女，黑龍江勃利人。經濟管理學院副教授，研究方向：人力資源管理。

[摘 要]近年來，部分地區基層法院法官資源短缺，法官隊伍斷層的問題已引起了有關方面的高度重視，認真調查研究，分析思考，積極探索建設中國特色的法官隊伍的有效途徑，為實現公平正義，司法為民，創建和諧社會提供高素質的隊伍保證。

[關鍵詞]基層法院；法院法官短缺；隊伍斷層

[中圖分類號]D926.22[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0118—02

自2002年最高院頒布實施《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》至今，整整5年過去了。5年來，經過全國各級法院的不斷的探索和不懈的努力，《意見》得到了認真的貫徹落實，法官職業化建設取得了長足的進展。但是，毋庸諱言，由于歷史和現實等多方面原因，一些基層法院，尤其是西部和邊遠地區的基層法院，法官資源短缺，法官隊伍斷層的問題十分嚴重，這在一定程度影響了法官職業化進程和司法的效率與公正。

在05年的兩會期間，全國人大代表和政協委員們對法院隊伍建設，尤其是對法官短缺，法官隊伍斷層問題提出了很多中肯的建議和意見。為了解決這一問題，中組部、中編辦和“兩高”共同出臺了《關于緩解西部及貧困地區基層人民法院、人民檢察院法官、檢察官短缺問題的意見》，要求“通過深化改革，制定并實施符合實際、體現法檢干部隊伍管理特點的政策，穩定本地人才、引進急需人才、培養后備人才、提高隊伍素質，使這一問題經過一段時間的努力得到有效緩解。”

一、法官資源短缺問題產生的原因

經過深入調查，認真分析研究，我們認為產生法官資源短缺，法官隊伍斷層問題的原因主要有以下幾方面。

1．片面追求法官精英化的思想導向，是法官減少和資源匱乏的思想根源。在法官隊伍職業化的進程中，有人片面的認為，法官職業化實質和目標是法官的精英化，法官的數量要少，質量要精，“少而精”成為法官隊伍職業化建設的一個形象描述，而沒有結合中國司法體制、司法環境和司法任務的實際去考慮法官隊伍職業化建設問題。在一些地區近年的機構和干部制度改革時，大多數法院都機械地按照黨政機關干部管理模式，以年齡為標準，實行“一刀切”，使得一些四、五十歲的年富力強，經驗豐富的法官不得不告“老”還鄉，提前離崗，退休回家，造成了法官的短缺。

2．地方行政的本位主義是產生人員空編的原因。一些區縣，尤其是財政困難的區縣往往從減少財政開支的角度考慮，盡量控制和壓縮法院進人，致使一些法院的缺員不能及時得到補充。

3．基層法院法官待遇低，缺乏吸引力和競爭力，是難以穩定法官隊伍、吸引優秀人才的主要原因。一是工資待遇不能得到有效保障。一些地處偏遠和經濟欠發達縣(市)法院法官的工資待遇比較低，有的甚至不能足額發放工資。二是政治待遇低。一些地區的基層法院的行政級別是正科級，與區縣政府下屬的委辦局同級。由于領導職數所限，大多數法官干到退休也只是科員級別。而行政職級又與法官工資和法官等級等待遇密切相關。三是上下級法院待遇不同。譬如，在政治待遇方面，中級法院級別高，副科級以上領導職數比基層法院多，在同等條件下，中級法院工作人員晉升的機會多、時間快、級別高；在法官等級方面，中級法院副科級審判員可以評定高級三級法官，而基層法院的正科級副院長最高只能評定四級高級法官。

4．基層法院案件多，條件艱苦、壓力大，是難以穩定法官隊伍，吸引優秀人才另一主要原因。越來越多的新型疑難案件、越來越重的案件審理工作、越來越高的工作要求，以及一些法庭的艱苦工作環境，使得基層法院一線審判人員壓力很大，身心疲憊，不堪重負，有的甚至積勞成疾。

5．法院招錄工作人員的條件高，合格人員少，是造成法官資源匱乏的主要原因。法院招錄法官的條件是依據《法官法》有關規定制定的，“年齡35歲以下，大學本科學歷，通過國家司法考試，從事法律工作2年以上”；雖然《法官法》對法官助理沒有規定，但法院自行規定了“年齡35周歲以下，統招本科學歷，法律專業”的條件，而檢察院工作人員的條件是“年齡35周歲以下，國民教育本科學歷，法律專業”。相比之下，法院的條件較高。

部分偏遠地區司法考試通過率遠遠低于全國的平均水平。35歲以下的人員中，除去檢法系統內部人員和C類證書人員，以及不能或不愿從事法官工作的人，所剩無幾。以l：5的考錄比例，基層法院法官的社會來源非常少，而偏遠、貧困縣區法院的法官基本就是無源之水。

二、幾點建議

法官是法官職業化建設的中心和主體。而現實是一邊是基層法院人員短缺、法官隊伍斷層，另一邊卻是招不到人，甚至是無人可招。面對這種矛盾，我們建議應當抓住急需解決、經過努力能夠解決的主要問題，積極采取措施，盡快加以解決，以加快法官隊伍職業化建設的進程，實現“公正司法，一心為民”的工作目標。

(一)堅持實事求是原則，牢固確立符合中國國情的法官隊伍職業化建設工作導向

1．堅持從實際出發，堅決摒棄教條主義的指導思想和工作作風。改革開放以來，我們打開窗口看世界，在我國的法制建設和依法治國進程中，學習借鑒了一些世界上先進的法律文化和司法制度。但是，這種學習和借鑒，絕不是教條主義的囫圇吞棗、照葫蘆畫瓢、生吞活剝，甚至邯鄲學步。中國的法官隊伍職業化建設不能言必稱西方，言必稱歐美，說西方的法官如何，西方是如何選拔法官的，他們法官的權力、待遇、地位、辦案方式如何。我們應當基于國情，面對現實，腳踏實地，從實際出發來確定我們法官隊伍職業化建設的工作方針和思路，把國外的經驗和中國的司法實踐相結合，不斷探索符合我國國情的法官隊伍職業化建設的途徑，認真總結具有中國特色的法官隊伍職業化建設經驗，真正建設一支中國職業化法官隊伍。

2．結合基層法院司法實踐，確定不同層次的法官職業化標準。基層法院案件數量多，但案件相對簡單，主要以民事案件為主，大部份是婚姻類、侵權類、債務類案件。法院法官主要工作是依據基本法律原則認定事實，解決糾紛。這要求基層法院法官具有豐富的社會經驗、人生閱歷、司法技巧和技能，而在法學理論和學術才能方面要求較低。可以說，專業型、復合型、精英型法官在基層法院施展才能空間不大，有英雄無用武之地之感。因此，我們不能簡單地以西方法院大法官的標準來要求中國基層法院法官，也不能以我國中級法院、高級法院法官的標準來衡量基層法院的法官，甚至也不能以經濟發達地區基層法院法官的標準來衡量西部和邊遠貧困地區基層法院的法官，而應分層次、分地區的規定法官職業化的具體標準。譬如，宋魚水和金桂蘭都是人民信賴和愛戴的好法官，都是法官的榜樣和代表。但是，宋魚水是名牌大學法律專業本科畢業，在職取得法律碩士學位，金桂蘭是大專學歷；宋魚水現任北京海淀區法院知識產權庭庭長，十多年來，高質量地審理了300余件重大、疑難、新類型案件，發表了多篇學術論文，為自己確立了爭當專家型法官的目標；金桂蘭半路出家當法官，在邊塞黑龍江的偏僻縣城法院的法庭擔任審判員，所審理的都是很普通的民事糾紛案件。我們不能因此而說宋魚水是中國職業法官的榜樣，而金桂蘭則不符合法官職業化的要求。

(二)加快法院管理體制改革，從根本上保證法官職業地位和職業待遇的提高

這里所說的法院管理體制主要是指人事管理和經費管理體制。

1．人事管理體制方面：一是建議盡快核定法官編制。應按照轄區人口數量、年均受理案件數量、法院人員編制等數據，核定各級法院各個系列的人員編制，以保證法官編制不被擠占，阻止一些不符合條件的人進入法院；二是建議上級法院協調有關部門提高基層法院的行政級別。既然法官已明確納入公務員系列，行政職級對法官來說就十分重要和必要了。因此，縣區法院即使不能與縣區政府同級，至少也應是副處級，高于政府下屬委辦局。這樣，既能一定程度地突出法院的特殊性和重要地位，也會增加法院副科級以上領導職數，給工作人員創造更多的晉級機會。大連市等一些經濟發達地區已經做到了這一點；三是建議協調有關部門，將法官的等級與相應的行政級別掛鉤，即某某法官等級相當于某某行政級別，并享受相應行政職級的各項待遇。

2．經費管理體制方面：主要是人員工資和其他經費。關于法院經費歸省級財政直管的問題，最高院在第二個五年改革綱要中已經明確，相信不久就會落實。目前，應當著力解決的是人員工資問題。一是建議最高院盡快協調有關部門，將法官的工資在公務員系列中單成體系，像職稱或警銜那樣，將法官等級與工資(補貼)及其他待遇掛鉤，尤其是較大幅度提高偏遠貧困地區法院法官的工資待遇；二是建議法院人員工資待遇實行提級管理。尤其是一些偏遠地區和經濟不發達地區法院人員的工資待遇，應由省級財政管理，以使工資待遇得到保證。

(三)改進和拓寬優秀人才的引進渠道，從根本上保證法院法官隊伍的合理性和穩定性

1．建議上級法院積極爭取和落實優惠政策，營造良好的人才政策環境。對于西部及貧困地區，以及邊遠、偏僻、經濟相對不發達地區基層法院的法官招錄情況的現狀，上級法院應當向有關部門說明情況，講清困難，提出要求，為基層法院爭取《意見》等有關人才方面的優惠政策，譬如選調優秀法律專業畢業生到基層法院工作等，并結合實際，制定落實政策的具體措施，營造良好的人才政策環境。

2．建議結合實際，實行統一司法考試分類管理。一是試題分類。根據考試內容，試題分出一般、較難、難等檔次和類型；二是分數分類。按照司法考試的分數，劃分出A、B、C、D分數段。譬如，＊分以上為A類，＊分以上為B類，＊分以上為C類，＊分以上為D類；三是證書分類。不論在國內任何地區參加考試，考生都可以根據考試成績，得到相應類別的證書。四是地區分類。根據地區的實際情況，劃分出A、B、C、D類地區，考生可以根據取得證書的類別，到相應類別地區去應聘法官職位。這既能擴大基層法院法官的來源，使法院能夠招錄到素質相對較高的人才，也不違反《法官法》的有關規定，還能防止基層法院法官的流失，穩定基層法官隊伍。

[責任編輯：金風平]