解析社會行政文化現狀

[作者簡介]胡偉生(1975—)，男，湖南邵陽人。科研辦管理學碩士，研究方向：行政文化。

[摘 要]行政文化是政府有效實施公共管理、提供公共服務的靈魂。了解社會行政文化的現實特征，探討其發展的優勢與障礙是引導發展和諧行政文化的前提。

[關鍵詞]行政文化；行政參與；特殊行為主義；行政效能感

[中圖分類號]G122[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0078—02

“當今世界，文化與經濟、政治相互交融，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越突出。文化的力量，深深熔鑄在民族的生命力、創造力和凝聚力之中。”這是黨的十六大發出的時代強音。行政文化是基于社會文化背景而在行政實踐中產生的，是行政管理的靈魂。它分為主體行政文化與社會行政文化。社會行政文化是指作為行政客體的公民，在一定時期對行政系統極其活動所持有的態度、情感、評價和價值觀的總和。了解當前社會行政文化的現狀是發展和諧社會行政文化的前提。

一、公民對政府的合法性認識在抽象層面高而在具體層面低

“政府合法性實質上是政府存在、穩定、持續發展的基礎和前提，體現為社會和民眾對政府、政治制度及其運行過程所構成的政治體系的自覺服從與認同，它是在政府權力主體和客體的相互影響和作用下形成的。”^[1]任何一個政府的合法性不可能是持續永恒的。“現代性的反思與批判，傳統價值的叛逆與重構，全球化引發的意識形態認同危機，經濟發展遭遇‘增長極限’的瓶頸，公共權力異化引發政府權威的削弱，‘超載政府’的低效與僵化，利益分配失衡造成的社會分裂與磨擦正在蠶食著傳統的政府合法性基礎，造成了世界范圍內的‘政府合法性危機共振’。”^[2]當然目前中國沒有出現政府合法性危機，但公民對政府合法性認識并不是很滿意，具體表現為：在抽象層面上的高度認可與具體層面上的偏低。

抽象層面上的政府合法性指兩個方面的基礎。一個是意識形態基礎，即政府權力從人們的認識、價值觀、信仰等理念方面獲得支持；另一個是制度基礎，即政府權力的獲得和運作必須遵循法律制度。中國共產黨通過艱苦的革命斗爭領導中國政府實現了民族獨立自主，并利用抗美援朝、中蘇對抗、中印之戰、對越還擊等衛國戰爭團結了各民族人民，以毛澤東為首的革命家的個人魅力，加上黨的思想政治工作使人民在意識形態上對黨及其領導的政府出現了前所未有的認可與支持。在法制建設上建國以來尤其是改革開放以來，黨領導國家修改憲法，制定法律，使政府的權力來源、行政活動逐步走向法治軌道，公民對政府尤其是中央政府是堅決擁護與支持的。

具體層面上的政府合法性主要指政府的有效作為，即政府取得的實際成就、政府給人民提供的服務及政府人員的素質與作風。在改革開放的大潮中，受傳統官僚主義、金錢至上等腐朽思想的影響，政府內部官員腐敗、獨斷專行、決策失誤、政策變形、安全事故頻繁發生等給人民利益造成很大損害。公民對地方政府尤其是基層政府的信任大大降低，有些地方甚至出現干群對立，危及社會穩定。在一次公民政治文化調查中，69.25％的人對政府工作人員作風不滿意，半數以上的人同意“干部就知道自己撈好處”，“不知道干部整天在忙些什么，干不出幾件正事”，“干部有點權就到處耍威風”，“干部就知道往上爬”，百分之七十幾的人認為“在當官的面前不要總提建議，他未必喜歡民主”^[3]。正因為抽象層面與具體層面的反差以致目前出現了社會行政心理上的怪現象——“擁護政府”與“無官不貪”。

二、行政參與能力和行政效能感整體水平低

行政參與能力指個人使用各種政治資源，并且參與政府過程的方式和程度。行政效能感指個人的行政參與行為對政府過程有或能有影響的感覺，即相信政府變革、行政發展是可能的，并且相信個人的努力在政府變革中能發揮作用。阿爾蒙德的《公民文化》把行政參與劃分為狹隘觀念者、順從者和參與者三種類型。狹隘觀念者指那些對政治體系所知甚少，甚至一無所知的公民，他們認識不到自己對政治體系可能施加的影響或是應該承擔的義務。順從者是己成為政治體系的組成部分、并對政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認識的公民，只有輸出取向，沒有輸入取向，與政府的關系本質上是一種臣屬的、依附的關系。參與者表現出來的是對社會的輸入過程，也就是對那些促使他們介入政治的過程有一定的認識，并形成了鼓勵自己利用各種參與機會的態度，也就是相信自己只要努力去做就能夠影響國家的政治事務。^[4]三種取向并非截然地分開，而是混合存在的。這對于分析我國公民的行政參與能力與效能感具有借鑒意義。

公民的行政參與能力和效能感與政治文化的取向是緊密聯系的。對政府持信任態度的公民更有可能參與政府運作；持民主、法治等行政價值觀的公民對自己的權利與義務及政府的權力與責任有更清晰的認識，更可能相信自己的行政參與能力；而具有寬容、合作精神的公民會在試圖影響政府決策時組織起來，并按照法定的程序參與政府運作，以更好地達到自己的要求。同時，“自信的公民，有可能是積極的公民，更有可能對其參與者的角色感到滿意：有可能更贊許地取向于其政治系統的運行情況，并對它懷有一種一般來說更肯定的取向：更有可能表示支持與民主系統相聯系的價值觀念。”^[5]主觀愿望和客觀實踐都會進一步加強其行政參與能力與效能感，反之亦然。在封建專制社會，政治資源是高度集中的，人民沒有支配權，其影響力可想而知。在總體性社會里，人民雖然“當家作主”，但并沒有落在實處，雖然轟轟烈烈地參加一次次政治運動，但多為服從性甚至強制性參與，公民的主體性、獨立性沒有得到體現。改革開放之后，公民的行政參與能力與效能感大大提高。但總體上仍然處于較低層次。其中，以農民為代表的社會弱勢群體尤顯突出。十四大以后隨著經濟的新一輪高速發展和民主政治的進一步發展，我國公民行政參與的熱情不斷高漲，但參與意識仍然偏低。經常性地參與、高層次的行政參與、主動型參與偏少。多數參與不是以關心社會與國家大事為目的，而是把參與作為實現利益目的的手段。

三、思想開放與特殊行為主義并存

市場經濟的引入給中國社會帶來了巨大變化，尤其在思想觀念上，政治思想逐步開放，合作精神加強。人們能夠容忍多元文化及“異見”，不再糾纏于意識形態而追求現世的利益。市場經濟培養了公民的自由、平等、效率、公平競爭、理性意識，逐漸沖破舊體制中固定的、狹隘的人格依附關系，從經濟關系上促進了獨立個體的形成，即具有自主性、自立性、自律性和主體自我意識的個人。市場中公平競爭、平等交往、合法追求利益使公民逐漸跳出傳統的“圈子”和“關系網”。減輕了基于血緣、地緣、親緣等關系的依順。因此也帶來了政治上的寬容，政治環境的相對寬松也增強了公民行政參與意識，依法維權意識，監督政府依法行政的意識，但是中國的傳統是一個關系社會，還不能在短時間之內消除其影響，特殊行為主義仍然存在著。

特殊行為主義指對關系內和關系外的區別對待。“關系的基礎要看兩個或兩個以上的人是否擁有共同的認定對象而言。換句話說，具有關系基礎的人通常都擁有某些他們個人很重要的認同對象。”^[6]如果擁有地緣、血緣、同事、同學、結拜兄弟、姓氏、師生關系等基礎，則對方可予以信任，反之則否。延伸到政治、行政領域，則人們會充分利用這種特殊的社會資源，“拉關系”、“走后門”以求影響價值的權威性分配。在很多情況下，有無關系成為利益能否實現的決定性因素。當然這也說明，特殊行為主義而非普遍主義在行政系統內部和外部同樣暢行。它的副產品，則是輕視制度的行為傾向。正如一位學者指出的：“這一套可以作用于成員地位獲得的社會關系網絡的‘圈子’經驗，對于中國人的人際互動來說，已經是經歷幾千年的世代相襲、潛移默化，積淀成為一種自然而然的經驗知識，其所具的取之不竭的生命力、用之不盡的豐富性和熟悉、方便的操作性，使之自然成為非制度因素的社會資源的替代物。”^[7]而現在，關系基礎有了新的拓展，關系的形成不僅是自然而然的，還有可能是人們基于共同利益或潛在的共同利益而主動建立的，很多“權一錢”交易便屬此例。

另外，行政人員和公民在官本位、人治意識、特殊行為主義取向等方面又驚人地一致。表現在公民對于不當甚至違法行政行為的容忍、認同和參與，助長了腐舊社會行政文化的肆虐和保守。如“拉關系”、“走后門”的盛行，“人大于法”、“權大于法”的漠視制度的思想，對“權一錢”交易的容忍和參與以及權力崇拜，都表明社會行政文化和行政主體文化的相互浸淫，惡性互助。最終，受害者將是生活在底層的缺少社會資源的普通公民。因此，社會行政文化現狀確實存在著令人擔憂的一面。

四、公民對政府有了更高的期望與人治價值取向

(一)民主、法治的期望日益高漲是社會行政文化發展的趨勢。民主、法治、憲政已經成為全社會共同的價值追求，這個大趨勢不容置疑，不管是從領導的講話還是百姓的言談中都可以看出這一點。這些詞匯以高頻律見諸報端。人們的權利意識在蘇醒，敢于捍衛自己的合法權利，挑戰政府濫用權力。甚至在農村，被侵犯了權利的農民訴諸于法律，將政府告上法院的事也開始出現。人們要求政務公開，要求實現自己的知情權，要求依法行政，要求加大力度反腐，以權力制約權力。這是任何人都不可扭轉的歷史方向。前不久廣州人大代表對于自來水調價的質疑為例，廣州市自來水公司一邊“虧損”一邊給職工發高薪，并且一邊準備漲價，部分市人代表發現物價局擬召開的價格聽證會代表中居然沒有人大代表，于是緊急要求該局向人大代表作專題說明并對調價方案提出諸多質疑，迫使調價聽證會延期舉行。^[8]從中可見，作為人民利益的代表主動捍衛了自己權利，能充分利用民主制度賦予他們的力量，促進政府有效公共服務。

(二)深深積淀的人治觀念是社會行政文化發展的障礙。當前，人們在價值上追求法治的同時，人治的行為方式依然廣泛存在。法治的基礎是自然法，是要保護人的神圣不可侵犯的的權利，是在法律面前人人平等。中國歷來是一個專制的“法制”國家，法律充分體現了少數人的利益，普通公民的權利在法律制度中少有體現，因此，在民眾的法律觀念中，根本缺少以法律來保護自己權益的觀念，更多的則是對法律疑懼和憎惡的態度，避之唯恐不及。因此民眾不敢奢望運用法律來保護自己，只能訴諸于基于各種基礎之上的“關系”，這和重倫理、講人情的文化結合在一起，便形成一種綿延至今的認同人大于法、權大于法的思維定勢，成為阻礙法治的巨大障礙。人們驚人地寬容和認同“合理”但不合法的事，比如“拉關系”“走后門”。九十年代的一個調查表明，近92％的人對各種腐敗現象表示“痛心疾首”或“比較痛恨”，但當問及“如果行賄能解決您目前急需解決的問題，您是否會行賄”時竟有近54％的人表示“肯定會”或“依情況而定”；“如果事事都考慮政策的允許，法律的約束，就根本掙不到錢”^[9]。這種有用即善的看法事實上漠視了一切倫理規則的限制。我們常常掛在嘴上并且付諸實施的“下不為例”、“法不責眾”等等看似有理事實上卻與法治精神不符的話與行為也表明了我們對于法治的暖昧態度。這種情況在利益表達缺乏制度化手段的農村更為嚴重。在多數情況下，農民若是個人的利益受到損害，他不太會去求諸法律，他更傾向于“找關系”。若找不到合適的有關系的人，他的另一種選擇就是越級上訪。

當前，我們正在構建社會主義和諧社會，公共行政的建設是和諧社會構建的必要前提。公共行政的建設離不開社會行政文化的引導與規范。因此，我們在全面貫徹科學發展觀，構建和諧社會主義社會時應加強對社會行政文化的關注和研究。

[參考文獻]

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[7]張宛麗.現階段的社會群休利益關系[J].浙江學刊，1997(1).

[8]南方周未[N].2003—03—3l(16).

[9]劉學軍.論當前我國社會變革中的政治文化[J].科學社會主義，1999(3).

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