銀行監管理論的發展趨勢

[作者簡介]李樂(1980—)，女，湖南長沙人。金融學碩士，經濟與數學系金融學專業教師。研究方向：金融監管與金融理

[摘 要]新的金融環境下，傳統的監管理論遭遇挑戰，其有效性受到置疑。監管有效性理論立足新問題，著重從資本監管、市場紀律和激勵相容三個方面予以改進，試圖提高銀行監管的有效性。鑒于我國銀行監管缺乏效率的現狀，監管有效性理論具有一定的借鑒價值。

[關鍵詞]有效性理論；資本監管；市場紀律；激勵相容

[中圖分類號]F830[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0144—03

進入20世紀80年代，金融的全球化、自由化及其創新浪潮，建立于30年代的金融監管體系和安全網越來越不能適應金融業發展的需要，逐漸暴露出許多致命的弱點，造成了嚴重的監管失靈。傳統的監管理論面臨挑戰。近年來，理論界的研究重點開始轉向銀行資本監管的有效性及其改進等方面的研究，并且普遍認識到加強市場紀律對提高監管效率的作用，對如何運用市場約束改造傳統監管體系進行了廣泛而深入的研究。

一、傳統的銀行監管理論

傳統的金融監管理論，主要包括監管有效論(必要性理論)、無效論(管制失靈說)和中間論(管制成本說)。

監管有效論的代表是金融脆弱說和公共利益論。它們從反面論證不實行金融監管將導致一國經濟金融安全的巨大損失甚至是災難性的后果，因此必須實施金融監管。但并沒有考慮監管能在多大程度上避免一國經濟金融的巨大損失即監管的效果，以及監管以多大成本避免上述損失即監管的效率。簡而言之，必要性理論沒有考慮監管是否有效，只是因為其具有必要性而假定監管有效。

完全反對金融監管，認為其無效的理論稱為管制失靈說，比較有代表性的是管制俘獲說、管制供求說和管制尋租說。盡管無效論在我們后來看來并不能為反對金融監管提供足夠的論證，但它予以金融監管存在的各種弊端提出的論。尖銳的批評，確實為后來監管朝著有效性的方向發展提供了現實的切入點。

管制成本說并沒有簡單的肯定或否定金融監管，而是認為金融監管像經濟生活中的所有活動一樣，都有成本和收益；監管是否有效，要將它所付出的成本與所實現的收益進行比較，只有當監管的凈收益(監管的收益～監管的成本)大于零時，實施監管才是合算的。管制成本說把管制成本分為直接資源成本和間接效率損失兩大類。直接資源成本又包括行政成本和守法成本。管制的間接效率損失，是指因被管制者改變了原來的行為方式而造成的福利損失。金融監管導致的效率損失主要包括道德風險、削弱競爭導致的靜態效率損失和妨礙金融創新的動態效率損失。管制成本說僅僅在理論上界定了監管有效性的含義，后續的研究則更進一步對監管的效果和效率作了詳盡的研究，并向著更具有實踐價值和指導意義的方法論演進，使監管理論向著有效性發展并得以完善。

二、銀行監管有效性理論

1．資本監管的有效性理論

1988年巴塞爾協議的主要動機是基于銀行資本比率的長期下降，而沒有銀行資本充足性的監管，銀行不會將資本選擇在社會最優化的水平上。為此，該協議為銀行規定了最低資本比率。從理論上而言，運用資本充足性這一監管工具具有兩方面的合理性。

其一，資本可以對銀行投資組合的損失起著緩沖器的作用。反映銀行風險水平的資本比率可被視為銀行破產概率的指示器(Rocher，1999)。如果監管者通過要求銀行持有特定的風險資本比率，那么監管者就可以反映出銀行的資不抵債的可能性。巴塞爾協議認識到區分資本類型的必要性，因而在實踐中要求銀行持有以表內風險和表外風險為基礎的不低于8％的自有資本。

其二，最優資本比率在銀行業績很差，銀行股權資本被耗空時具有合理性，因為這時擁有凸支付函數的股東和經理有采取更大風險的動機。在這種例子中，資本比率要求會導致銀行調整資本結構從而降低銀行從事風險行為的動機。在對銀行實行這些要求時，政府也可以在自我利益上起到未受保的債權人的作用。

盡管資本監管的必要性并沒有任何爭議，然而其有效性卻越來越值得懷疑。對于資本充足性的有效性理論研究可分為兩個分支：一是以Merton的將存款保險作為期權的定價模型為基礎的資本風險監管有效性研究；二是以Keeley(1990)的銀行特許權價值模型為基礎的資本充足性監管的有效性研究。前者的研究表明銀行的資本監管并沒有有效的阻止銀行業的風險轉嫁問題，而且由于轉嫁風險給銀行也帶來了大量的政府補貼，產生了風險轉嫁的激勵。后者的研究表明銀行業的特許權價值對銀行的審慎性監管有顯著影響，其價值的降低將增加銀行投機的激勵，從而導致資產配置風險的增加。由于存款市場的充分競爭將使銀行的特許權價值變得非常的小，因而在金融自由化的市場環境下，應對存款利率實行必要的限制，以抑制銀行的投機性行為。

而許多學者得出比較一致的結論是：充分運用市場方法能夠準確及時的反映銀行及金融機構的條件和環境，解決信息不對稱問題，從而可以顯著增強投資者及存款人對銀行及存款機構的監督，有效的約束存款機構向政府轉嫁風險的激勵，改善資本監管的水平和效率。

2．市場紀律與政府監管的有效性理論

當前的理論研究主要集中在市場紀律如何改進資本監管的有效性上，具體表現在以下幾個方面：

第一，市場紀律對改善金融監管效率的論證。Keeley(1990)的實證研究表明，在固定存款保險費率下銀行及存款機構的風險激勵很大程度上取決于特許權價值與其資產的市場價值的比較。換句話說，監管的有效性很大程度上受市場對銀行資產價值的評價，如果要改善監管的有效性，就應該注重市場對銀行的約束力。

Thomson(1990)和Kaufman(1996)分析指出，如果縮小存款保險的范圍和規模，使政府監管與市場約束結合起來，將改善政府監管效率。Flannery(1998)系統分析和論證了市場信息對改善監管的重要性，他發現市場能夠準確及時的反映銀行及金融機構的條件和環境，并且可以產生監管者對已出現的問題采取及時糾正的激勵。如果政府監管能夠充分運用市場反映的信息，將會限制改善銀行業的監管水平。

第二，如何運用市場紀律改進金融監管體系。大部分學者都傾向于政府監管與市場紀律的有機結合，即逐步在以政府監管為主的體系中恢復市場紀律，實行政府監管與市場紀律的最佳配合，達到保持金融體系穩定和降低監管成本的目的。

Thomson(1990)認為，要恢復市場紀律的一個重要方面是必須減小政府金融安全網的范圍和規模，如降低存款保險的范圍和規模，降低限額等等。同時還要對中央銀行的最后貸款人制度進行改革，貼現窗口利率應該是懲罰性的而不是補貼性的，避免中央銀行通過貼現窗口支持本應該退出市場的金融機構。

Kane(1994)認為恢復市場紀律的核心任務在于向社會和監管者提供金融機構、存款保險機構、監管部門的及時而準確的信息。Flannery(1998)認為政府監管中充分運用市場是必需的，其中主要是市場信息與政府監管信息的系統結合，這樣可以縮短認識和行動的時滯，對銀行經營狀況和條件的變化做出更加準確的預測。政府也應當幫助市場對銀行的經營狀況做出更加及時準確的判斷。另外，可通過銀行發行次級債券來增強市場約束力，因為次級債券的持有人與政府監管者面臨同樣的風險敞口，從而形成兩者在銀行監管中的激勵相容。

由此可以看出，學術界比較一致的結論是：要提升銀行監管的有效性，一方面要充分運用市場紀律，建立投資者對銀行監管的激勵機制，強化金融機構的市場約束；另一方面要認識到監管者信息能力的有限及其自利行為，充分利用市場信息增加銀行監管過程的透明度，提升監管的準確性。

3．激勵相容監管理論

“激勵相容”的概念，最初是由1996年諾貝爾經濟學獎得主William Vickrey和James Mirrless提出的。在銀行監管中，由于存在監管人員不能發現信息的知識不對稱和銀行刻意隱瞞信息的披露不對稱，監管當局和銀行之間的關系也是一種經濟意義上的委托代理關系。于是，“激勵相容”也被引人銀行監管領域。

激勵相容的銀行監管，強調的是對銀行的監管不能僅僅從監管的目標出發制定監管措施，而應當參照銀行的經營目標，將銀行的內部管理和市場約束納入監管的范圍，引導這兩種力量來支持監管目標的實現。美聯儲主席格林斯潘對激勵相容的監管作過一個簡要的界定，那就是：激勵相容監管應當是符合、而不是違背投資者和銀行經理利潤最大化目標的監管。

在新巴塞爾資本協議中較好的體現了激勵相容的監管理念。新協議不僅強調監管機構的外部監管約束，還補充強調了金融機構的自我約束以及通過信息披露引入的市場約束；三者共同形成巴塞爾新資本協議的“三大支柱”。值得一提的是，新資本協議提供了可供金融機構選擇的、難度不同的風險管理體系；同時，那些選擇了難度更大的風險管理體系的金融機構，其所配置的資本金一般要少，從而在金融市場的競爭中更為主動。這種監管理念較之1988年巴塞爾協議所采用的單一的8％的資本充足率要求，顯然是更好的協調了金融機構的經營目標與監管機構的監管目標。

隨著激勵規制理論即新規制經濟學的逐步發展與完善，激勵相容監管理論被大大的豐富，并向著更具體、更實用的方法論發展。激勵規制理論認為，消除規制與被規制機構之間的信息不對稱問題，關鍵在于激勵規制制度的建立，若規制者能設計出一套使被規制者“說真話”的激勵規制制度，并將二者的“目標函數”有機的融合在一起，就能提高其監管的有效性。

將激勵規制理論應用到銀行監管中，就是目前許多經濟學家主張采用的一種激勵相容監管方案，即對銀行資本監管的預先承諾方法(Pre—commitment Approach，即PCA)。監管當局設定一個測試期間，銀行在期初向監管當局承諾其資本量水平，為該期間內可能發生的損失做準備。在這一損失最大限額內，監管者不會介入；如果在此期間任何一個時點違反了這一承諾，即損失超過了預定限額，監管者就會介入其具體活動，對其進行處罰。在整個期間。監管當局的任務只是制定恰當的懲罰方案，而不必要去評價銀行的VAR模型是否精確，其資本準備水平是否充分，因此，這種方案是一種“脫手管理”方案。預先承諾方法的引入，有助于減少監管機構對銀行業務的干涉，減少監管的成本，并使銀行在風險管理上更具有主動性；更重要的是該方案通過信號自我顯示機制，激勵銀行自動顯示代表其風險的信息，在為銀行提供適度激勵的同時，又有利于實現社會福利的最大化，因此從方法論的角度提高了監管的有效性。

三、銀行監管有效性理論對我國的借鑒意義

資本由于能對損失起到緩沖器的作用，因此充足的資本能起到抵御風險的作用；同時資本的存在增加了破產成本，能在銀行業績很差時抑制股東的風險承擔行為，因而能防止道德風險。監管有效性理論著重研究資本監管究竟在多大程度上對抑制銀行的風險行為有效。當資本監管與不同的審慎監管安排相結合，通常會得出不同的有效性的結論。

我國現在的資本監管，顯然對于抵御道德風險效果不佳，巨額的不良資產以及銀行效益低下即是證明。資本監管之所以能抵御風險。有一個重要的前提，那就是不會出現系統性風險，或者在面臨系統性風險時不會發生擠兌現象。解決的辦法是引入存款保險制度。只有當存款人的資金安全、不會引發擠兌風險時，銀行才能真正通過資本的損失緩解作用抵御其它非系統性風險。

在隱性的存款保險下，銀行的道德風險問題更加嚴重。這主要是因為在國家對銀行的聲譽進行擔保時，國家注冊資本擔保無法構成資本充足率的監管客體，造成資本充足率監管對象已由常規的銀行真實資本，轉變為無的放矢的狀態。銀行在與公眾、國家進行的三方博弈過程中，弱化了自身的風險管理動機，助長了道德風險。而在顯性的存款保險制度下，可以通過提高資本充足率，來消除銀行高風險投機動機，限制銀行機會主義的行為空間，進而減少銀行因資不抵債而破產的可能性。因此，將資本充足率監管與顯性的存款保險制度相結合，能在抵御道德風險上有所裨益。

資本充足性要求給銀行帶來了機會成本，經營績效越高、風險管理能力越強的銀行，則付出的機會成本越大。我國實行的“一刀切”式的資本監管，產生的效率損失尤其大。通過實行正向激勵的資本監管，可以有效的減少監管過程中的效率損失。在這樣一種理念框架下，資本充足、資產狀況良好、風險管理水平較高的銀行可以獲得更寬松的市場環境，從而通過對其提供經濟上的正向激勵，促進并帶動整個銀行業的持續發展。

在新巴塞爾資本框架中，信息披露和市場約束的作用得到了空前的加強。通過將“市場約束”引入基本的監管支柱之一，新協議充分肯定了市場具有迫使銀行有效而合理的分配資金和控制風險的作用。市場約束在我國銀行監管中的支柱作用尚未發揮出來，這既與國家長期信用擔保、公眾缺乏關注動機有關，同時又與行政化監管、披露流于形式、缺乏有效的懲罰與激勵機制有關。

引入市場約束，其好處在于穩健的、經營良好的銀行能以更有利的價格和條件從市場上獲得資金，而風險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，因為它們必須支付更高的風險溢價、提供額外的擔保或采取其它安全措施。于是，這種獎懲機制能促使銀行保持充足的資本水平，支持監管當局更有效的工作。

四、結論

隨著我國金融業的全面開放與外資銀行的全面進人，金融監管面臨嚴峻挑戰。如何兼顧安全與效率、權衡收益與風險以及取舍行政與市場是提高監管有效性需研究的重要課題。充分借鑒國外銀行監管有效性理論的新成果，逐漸形成一套適合我國情的、旨在提高監管效率的監管體系，從而開創金融業蓬勃發展的新局面。

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[責任編輯：楊永波]