社會資本視角下破解中國城鎮低收入群體貧困問題

[作者簡介]李振(1979—)，男，山東新泰人。公共管理學院行政管理學系2005級碩士研究生，主研公共管理與公共政策。

[摘 要]隨著中國社會結構的轉變和改革的不斷深入，破解城鎮低收入群體的貧困問題成為各界關注的熱點問題。該問題關系到中國現行改革的成敗和社會的穩定。通過引入社會資本的概念及理論，從公共組織的角度探求出能更好地破解城鎮低收入群體貧困問題的路徑。

[關鍵詞]社會資本；城鎮低收入群體；貧困問題

[中圖分類號]C912.1[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0036—03

二十多年來，中國大陸經濟和社會的高速發展，既使城鎮居民家庭的生活水平普遍得到了提高，也引發了諸如城鎮低收入群體的貧困、環境污染等一系列問題。破解城鎮低收入群體的貧困問題不僅是促進經濟發展的重要課題，也是保持社會穩定的重要基礎。針對如何破解該問題，中央與地方多級政府、專．家學者等都提出了相應的對策。本文則引入社會資本的概念及理論，從公共組織的角度提出相應的破解路徑。

一、城鎮低收入群體貧困問題

1．城鎮低收入群體的界定

中國國務院發展研究中心課題組利用國際上先進的收入／支出指標法和國家統計局的城市調查數據測算了31個省市自治區的貧困線，再用各省的人口比例加權平均計算了全國的貧困線。課題組共計算出了兩條貧困保障線，從不同角度考察城市貧困的狀況。第一條保障線是食品保障線；第二條保障線是基本生活保障線。兩項加總，得出基本生活保障線。顯然，實際的貧困線應該是第二條保障線。^[1]根據中國2001年制定的貧困線標準，人均年收入低于865元即為處于貧困線以下，視為低收入人口。根據國家發展和改革委員會近日發布的《上半年就業、收入分配和社會保障形勢分析及建議》稱，截止2006年6月底，中國大陸地區城鎮居民最低生活保障人數為2228.4萬人^[2]，這一數字可以視作為官方公布的城鎮低收入人口數量，考慮到中國現存的統計體制，實際數量可能要更大些。現階段，中國城鎮居民中低收入群體的構成比較復雜，歸納起來，大致有以下幾類：在職低工資收入者、低保戶收入者、下崗職工、進城農民工、較早退休人員、失業人員以及打零工、擺小攤的“體制外人員”、無生活能力的殘疾人、孤寡老人等，他們都是生活在城市中的弱勢群體。由于各種外在和內在原因，他們抵御自然災害和市場風險的能力受到很大限制，他們的生活水平和生活質量也相對較低。

2．現行破解城鎮低收入群體貧困問題的路徑及不足

針對城鎮低收入群體的貧困問題，中央和地方各級政府以及相關學術界已經從許多方面提出了相應的對策，其中有相當一部分已經付諸于政府的社會保障政策。這些社會保障政策大體上可以分為“輸血型”和“造血型”保障兩種。“輸血型”保障主要是以建立社會最低保障制度為代表；而“造血型”保障則主要以“下崗職工再就業工程”等相關政策為代表。客觀地講，一系列正式的社會保障制度的實施，既體現了中國政府維護社會公平的取向，也切實保證了部分城鎮低收入者的基本生活，初步改善了他們在醫療健康、子女教育等方面的狀況。而且，隨著中國社會保障體系的不斷完善，它將在解決城鎮低收入群體的貧困問題上發揮出越來越大的作用。

但同時我們也應該認識到，中國現行的社會保障政策強調的是向城鎮低收入群體簡單的、技術性的傳遞物質或服務福利，而作為貧困主體的城鎮低收入者自身則處于相對被動位置，他們只能消極地等待和接受救助。在城鎮扶貧工作中占有重要地位的城鎮居民最低生活保障制度，雖然規定了一些積極發揮低收入者能動性取向的救助原則，但是在具體落實的時候卻表現出明顯的單純救助取向。負責社會保障的基層工作機構往往把“低保”視為簡單的分錢工作，有多少錢就分多少人，分完完事。^[3]而且，目前中國城鎮最低生活保障的每月人均補助僅為75元。^[2]，如此低的救助水平，可能連低收入群體基本的食物需求都難以滿足，更枉論其他了。“下崗職工再就業工程”作為最具積極取向的城市扶貧政策，通過開展失業下崗人員轉崗培訓，提高他們就業的能力來促進再就業脫貧。這一政策實施以來的確取得了一定的成績。但該政策的積極開發取向，并不能填補城市扶貧政策整體上忽視貧困者能動性的缺陷。況且近年來由于經濟結構轉型和失業下崗人員自身素質等方面的原因，失業下崗人員的實際再就業率一直偏低。^[3]

二、社會資本理論的引入

1980年法國社會學家皮埃爾·布爾迪厄在一篇題為《社會資本隨筆》的短文中正式提出“社會資本”這一概念，在此后的二十多年里，社會資本理論的研究越來越引起了包括政治學、社會學等許多不同領域的學者們的重視。社會資本雖然被學者們普遍看作一種新的資本形式，但目前對于社會資本的定義多種多樣，不同的學者從各自的研究領域和研究對象出發，給予了不同的界定。在這些學者中，美國社會學家詹姆斯·科爾曼被認為是從學理上對社會資本給予了全面的界定和分析。在科爾曼看來，“社會資本是根據它們的功能定義的。它不是一個單一體，而是有許多種，彼此間有兩個共同之處：它們都包括社會結構的某些方面，而且有利于處于同一結構中的個人的某些行動；和其他形式的資本一樣，社會資本也是生產性的，使某些目的的實現成為可能，而在缺少它的時候，這些目的不會實現。”^[4](P345)。而將社會資本理論首次引入政治發展理論、民主理論和公共政策研究領域的則是美國哈佛大學教授羅伯特·D·帕特南，他綜合了前人研究的成果，認為社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作來提高社會效率^[5](p195)。從此，社會資本理論在學術界受到了更大的重視，其研究也變得更加廣泛和深入。

盡管不同學者在表述上可能有所不同，但其基本的內涵和指向則是大致相同的，即他們都把社會資本定義為一種與物質資本、人力資本相區別的資本形式，是處于一個共同體內的個人和組織長期交往而形成的一系列認同關系，以及在這些關系背后積淀下來的歷史傳統、價值理念、信仰和行為范式；它為結構內的行動者提供便利。具體而言，社會資本有著許多載體，比如規范、家庭、關系網絡、社會信仰、信任和互惠的方式、慣例等。

那么，社會資本理論對于解決貧困問題又有何實際意義呢?社會資本從本質上是一種支持性的關系，它可以減少人們達到目的的成本。如果一個人具有較多的社會資本，那么他就有可能獲得較多的社會支持，較容易獲取相對更多的利益。對于尋求保障的城鎮低收入群體而言，社會資本可以轉化為他們所需要的幫助，減少他們獲取扶助所需的成本。社會資本對于缺乏資源的城鎮低收入群體而言，具有一定的社會保障功能，他們可能因為其社會資本而在緩解貧困中得到更多的幫助。

社會資本發揮保障功能的空間主要是非正式支持網絡和自然支持網絡，其中包括家庭、家族、親戚朋友、社區共同體中包含的支持關系以及同非營利機構建立的信任和支持關系所及的領域。低收入群體的社會資本發揮自助保障功能的方式是多樣化的：(1)相互信任的社會關系本身可能成為某種保障因素。低收入群體往往存在心理上、精神上的障礙，這時親人、朋友、同事以及社會等方面的信任、理解、支持可以起到重要的精神保障作用；(2)有支持關系的網絡成員所握有的某些物品可以提供給有需求人，可以直接對他發生保障作用。低收入群體可以從親朋、鄰居等方面獲得金錢、物品的幫助，形成物質保障；(3)社會資源的轉借也可以起到支持和保障的作用。低收入群體可以通過自己的親屬、朋友和鄰居介紹和連接更廣的社會關系，獲得更多的支持來源；(4)網絡成員之間形成的某種規范，可以約束個人的某些不良行為，形成他們積極向上的發展動力。另外，成員在網絡之中相互影響、相互學習、相互支持，可以提高群體決策水平和抵御風險能力。^[5]

因此，在現今破解中國城市低收入群體的貧困問題時，我們需要充分發揮社會資本的積極作用。但現階段中國城鎮低收入群體的社會資本狀況如何呢?有學者通過研究表明，城鎮低收入群體的社會資本是呈下降趨勢的，這主要是由于以下幾個方面：(1)隨著現代化的推進和計劃生育工作的開展，城鎮家庭規模縮小，家庭關系日益簡化，親屬網絡的社會支持作用減退；(2)城鎮鄰里關系日益淡化，不利于貧困者獲取支持；(3)脫離傳統意義上的單位，使得城鎮貧困者的社會資本存量急劇下降；(4)城鎮低收入者由于身處邊緣地位，社會交往受阻，出現自我疏離傾向，這不利于他們積累社會資本；(5)主流社會對城鎮低收入者缺乏全方位的關注，這不利于形成城鎮貧困者與社會有關機構和人員的密切關系，從而不利于培育貧困者的社會資本；(6)整個城市社會誠信水平的下降，使得包括貧困者在內的城市人口的社會資本普遍衰減^[6]。

對于城鎮低收入群體而言，社會資本所具有的社會保障功能，與其社會資本呈下降趨勢構成一對矛盾，因此非常有必要通過政府等公共組織的努力來提升該群體的社會資本存量，從而進一步解決他們的貧困問題。

三、公共組織的努力方向

需要說明的是，以下提出的努力方向，并不是要替代現行的各項政策措施，而是期望能與現行政策相結合，以便更加充分地發揮現行社會保障制度的功能。另外，這里所指的公共組織是就其廣義而言的，包括政府組織和非政府組織兩類，主要是指中國的中央及地方各級政府、社區組織和各類民間組織等。

1．培育和發展民聞組織

隨著中國經濟和社會的發展，民間組織的作用日益明顯。其第一個主要作用就是有利于積累社會資本。尤其是對于城鎮低收入群體而言，民間組織可以促使他們建立自我支持網絡，增強自我脫貧的能力。同時由于這些組織倡導家人互助、鄰里互助，在相關社區開展社會工作，鼓勵非政府組織介入城市扶貧，也就擴大了城鎮低收入群體的社會交往網絡。但是，在中國的民間組織發展過程中，政府一直是起主導作用的。民間組織只有獲得政府的批準才能成立，必須接受政府主管部門的管制。但這樣造成的結果是，民間組織成為了政府的附屬機構和伸向公民社會的觸角。這樣的管理機制限制了民間組織功能的充分發揮。要充分發揮民間組織的多樣化社會功能，必須盡快轉變政府職能，實現政府與民間組織之間關系由管制向服務的轉變，為這些組織的自主活動提供空間。對于各類民間組織，尤其是那些與解決貧困問題相關的民間組織，政府可以在政策上進行引導，在行政上相互合作，在法律上加以規范，從而實現政府與低收入群體的雙贏。

民間組織的另一個主要作用就是拓展各階層之間的溝通渠道，增強各階層的相互認同。^[3]市場經濟體制在中國的逐步建立，使中國的社會階層分化日益明顯，利益結構在不斷地進行著調整，各階層的社會地位不斷地發生著變化。城鎮低收入群體由于在這一變化過程中逐漸成為“弱勢群體”，因而產生了“相對剝奪感”。這一階層與其他階層之間相互認同感較低，往往存在相互排斥的心理。這種狀況既不利于中國社會的穩定，也不利于城鎮低收入群體獲取社會支持。為此，應該通過培育和發展各種類型的民間組織，為各階層共同參與政治和社會生活開創機會，增強階層之間的溝通與交流，減弱階層之間的相互排斥心理。另外，制定相關的法規和制度，促使富裕階層通過慈善活動等各種形式向城鎮低收入群體提供物質資源或其他方面的幫助。

2．促進教育公平，消除隔代際貧困

在大多數國家里，教育都是社會資本的一個最重要的來源。學校不僅可以為學生提供知識和技能，同時也會教育學生去適應一定的文化傳統，以社會規則和規范的方式傳輸社會資本。而且，具有相似教育背景的人，很容易創造出正式或非正式的團體，在這樣的團體里，人們可以分享知識和經驗，從而可以提高各自的社會資本存量。但是在現今的中國，由于城鎮低收入群體在財富擁有量和社會地位上與其他階層有著比較明顯的差距，因而在教育機會的獲取和選擇，尤其是在優質教育資源的獲取上存在著一定的劣勢，更為關鍵的是，這樣的狀況不僅局限于某一代人，它往往對下一代的影響也非常大。這種狀況直接導致的就是個體生存和發展機會起點上的不平等，從而有可能導致貧困的“代際傳遞”。

因此，作為公共教育的主要提供者，政府和其他公共組織(尤其是民辦學校和其他培訓機構)要加大對城鎮低收入群體的“教育扶助”。在做好這些群體人員的知識和技能培訓外，尤其要重視其子女的教育，要創造條件為他們提供盡可能公平的教育機會。只有通過教育，才能根本改變城鎮低收入群體的知識結構，從而使他們在社會再生產的產業鏈中找到更有利的位置。

3．擴展低收入群體的“信任半徑”

為了區分不同性質的社會資本，美籍日裔學者弗朗西斯·福山提出了“信任半徑”^[7](P11)的概念，即非正式的規范等社會資本所能共享的范圍是不一樣的，就像不同的圓有不同的半徑一樣。在中國這樣一個倡導“家庭主義”的國度里，往往把家庭和親屬關系凌駕于其他類別的社會義務之上。在這種文化下，家庭內部的社會資本有著很高的程度，而親屬關系以外的社會資本卻相對比較匱乏，其“信任半徑”是很短的，這也在很大程度上影響了城鎮低收入群體社會資本存量的提高。

因此，要使城鎮低收入群體人員將對家庭和親屬關系的信任關系轉移和擴大到對外部世界的信任上，這就需要政府等公共組織要注重信任制度建設，如健全金融信用制度、個人信用制度等，完善社會信任評價體系，保證政府、非政府組織及個人有一個可以共同遵守的信任模式。由此消除城鎮低收入群體人員的心理障礙，避免交往過程中失信行為的出現，減少人際交往和經濟活動的成本，實現城鎮低收入群體應對外部風險的信心和能力，并最終使其融于現代社會。

[參考文獻]

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