外來入侵物種之風(fēng)險預(yù)防原則的決策與執(zhí)行

[作者簡介]張秋華(1963—)，女，吉林蛟河人。法學(xué)系教師，博士研究生，碩士研究生導(dǎo)師。主要從事經(jīng)濟法、環(huán)境法研

[摘 要]由于棲息地的喪失、外來物種入侵、自然資源的不合理利用、氣候變化等原因，世界上生物多樣性正以驚人速度遭受損失，其中，外來入侵物種已成為嚴重的全球性環(huán)境問題。一些外來入侵物種通過壓制或排斥本地物種，危及本地物種生存，加快物種多樣性和遺傳多樣性的損失，破壞生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，進而造成巨大的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟損失。解決這一問題需要我們有風(fēng)險防范意思，確定“風(fēng)險預(yù)防原則”，制定正確的決策并加以具體實施。

[關(guān)鍵詞]外來物種風(fēng)險預(yù)防原則；決策；執(zhí)行

[中圖分類號]D922.68[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)01—0116—02

一、“風(fēng)險預(yù)防原則”的確定

目前，有的學(xué)者認為要盡快制定《生物安全法》，以法來規(guī)制外來物種的入侵，但筆者認為這并不是一蹴而就的事情，而且，以目前的現(xiàn)狀來說，制定法律的時機并不成熟，而且，外來物種的問題也不是一個國家自己能夠解決的問題，同樣也需要世界各國的努力，如果我們單方面的制訂了一些法律來規(guī)制它，也許會在某些情況下會對其產(chǎn)生效果，但是這只能是針對有意的引進，而對于無意的引入和自然引入的情形就另當別論了。對有些現(xiàn)行法律，我們需要加以修訂和完善如《進出境動植物檢疫法》，可以將檢疫范圍擴展到擬引進的動植物本身，在危險性生物名錄中，增補對生態(tài)環(huán)境、生物多樣性構(gòu)成威脅或具有潛在威脅的外來物種名錄等。這些措施應(yīng)該說是消極的，故筆者寄望于“風(fēng)險預(yù)防原則．”的“完美利用”。在國際法中“風(fēng)險預(yù)防原則”作為一項基本原則已為國際法所共認，在各個國際公約中也都有其理念的存在，但是，在我國，對于這一原則的具體運用、制度落實、執(zhí)行機構(gòu)等都沒有較為系統(tǒng)的規(guī)定，“風(fēng)險預(yù)防原則”的還作為一個口號似的“空中樓閣”高高的懸掛著。

選擇“風(fēng)險預(yù)防原則”的有以下幾點原因：

1．風(fēng)險預(yù)防原則的主旨就是采取預(yù)防措施以避免環(huán)境惡化的可能性。

2．風(fēng)險預(yù)防原則針對的是環(huán)境損害是嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的情形。對于外來物種來說，它是否能實際了生或即將發(fā)生環(huán)境損害都是一個未知數(shù)，而對于我們至關(guān)重要的并不是它是不是能實際發(fā)生損害，而這些所謂的“生物黑客”一旦入侵，其損害就是嚴重的甚至是不可逆轉(zhuǎn)的，所以我們要預(yù)防的是它的風(fēng)險而不是它的損害；

3．風(fēng)險預(yù)防原則還針對在科學(xué)上尚未得到最終明確的證實但如等到科學(xué)證實才采取防范措施則為時已晚的環(huán)境損害，這正是外來入侵物種的特點之一。故筆者認為我國所究。面臨的外來入侵物種的情形，以“風(fēng)險預(yù)防原則”為基點是最為合適的。

二、“風(fēng)險預(yù)防原則”實施要求

1．預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針

首先，強調(diào)要逐步建立起引進外來物種的環(huán)境影響評價制度。對所引進的物種進行科學(xué)的風(fēng)險評估，并進行必要的相關(guān)試驗，只有經(jīng)過環(huán)境安全影響評價的外來干涉物種才能引進、應(yīng)用和商業(yè)化；其次，引進和應(yīng)用的單位和個人要采取隔離或緩沖區(qū)等相應(yīng)的防范措施，并進行環(huán)境監(jiān)測和建立監(jiān)測檔案；其三，嚴禁自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和生態(tài)功能保護區(qū)以及生態(tài)環(huán)境特殊和脆弱的區(qū)域從事外來物種引進和應(yīng)用。

2．確定重點外來入侵物種和重點防治區(qū)域

各地有關(guān)部門確定本地區(qū)的重點外來入侵物種和重點防治區(qū)域，并予以公布。自然保護區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和生態(tài)環(huán)境特殊和脆弱的區(qū)域以及內(nèi)陸水域等應(yīng)作為外來入侵物種防治工作的重點區(qū)域。已經(jīng)遭受入侵和危害的，要盡快予以控制和清除；要加強對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園旅游活動的環(huán)境管理工作，防止外來入侵物種的有意或無意進入。

3．加強科學(xué)研究，提高科學(xué)管理水平

對于外來入侵物種的防治，最大的難題莫過于技術(shù)問題。外來物種的技術(shù)屏障的加強，能有效地抵御這些“生物黑客”的入侵。目前世界各國非常重視對技術(shù)領(lǐng)域的交流，對于我國來說，這是一個可利用的資源，我們可通過對外來物種環(huán)境影響評價、外來物種控制技術(shù)等資源，建立我國的生態(tài)系統(tǒng)、生境恢復(fù)、生物防治、低污染防治、生態(tài)替代、早期預(yù)警、遙感監(jiān)測等綜合防治體系。

三、“風(fēng)險預(yù)防原則”的民主決策

針對“生物黑客”的入侵途徑的不同，制度方面也應(yīng)該“分而制之”。

(一)針對有意引進的民主決策

我們不能一概否定外來物種，也不能阻止外來物種進入我國境內(nèi)。目前，外來物種管理涉及部門較多，側(cè)重點不同，利益訴求各異。我國主要檢疫部門或邊境管制部門通常都設(shè)在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等部門里，其往往對那些對他們部門產(chǎn)生影響的物種比較敏感。這顯然起不到全面的風(fēng)險預(yù)防作用。筆者認為可以在行政機構(gòu)內(nèi)設(shè)立一個有針對性的部門，并給予資金、技術(shù)、信息的支持，加之本身的行政權(quán)力及行政職能，作為信息的集散地。要完善綜合協(xié)調(diào)和分工負責(zé)管理機制，建立優(yōu)勢互補高效運行的工作體系。這種類型的民主決策機構(gòu)，需要以下幾個要素：

l．人員組成的專業(yè)化。針對不同分類的物種，應(yīng)該有不同專業(yè)的人員，如水、陸的分類，或動物、植物、微生物等方面的分類，或根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況及引進物種的情況，分農(nóng)、林、牧、漁等幾類……決策層面需要這些專業(yè)人員，因為這些專業(yè)人員對其所屬專業(yè)的敏感性。擁有一批具有較高專業(yè)敏感性的專業(yè)人員，會使這一部門的職能得以很好地發(fā)揮。

2．對內(nèi)部機構(gòu)擁有充分的協(xié)調(diào)性職能。協(xié)調(diào)各不同利益主體之間的受益、決策、激勵、風(fēng)險等問題，以集體決策、相互制衡為原則，確立公開、民主的決策機制，以消除單個決策者的決策缺陷，使決策達到最優(yōu)化，克服某幾個部門自行決策的分散性、不連續(xù)性甚至空白地帶，有效的防范經(jīng)營風(fēng)險，使內(nèi)部不同機構(gòu)發(fā)生最佳的效能。

3．對外擁有全面的協(xié)調(diào)性職能。這一職能部門的特殊之處在于，它可以起到與國內(nèi)的組織機構(gòu)的銜接、與國際組織機構(gòu)接軌，以保證其在國內(nèi)權(quán)力運行的順利與國際交流中對技術(shù)、信息等順利的分享等方面的作用，以保證能夠讓我國順利的利用國際條約中相關(guān)的一切科學(xué)研究、技術(shù)研究以及國際間的信息交流制度，完善我國自我的物種引進制度。

(二)針對無意引進的民主決策

無意引進，本就是無意的，對其進行事先的規(guī)制似乎并不可能，針對這種情形，可以根據(jù)無意引進的途徑出發(fā)對之加以防范，“風(fēng)險預(yù)防原則”可能更為適用，如何進行“風(fēng)險預(yù)防”?筆者認為信息是最為關(guān)鍵的。

1．可以建立物種的名錄制度和風(fēng)險評估制度，對外來物種的引進、預(yù)警、風(fēng)險等評估、等做出明確規(guī)定。

2．可以在環(huán)境影響評價制度中增加對外來物種入侵風(fēng)險分析。

3．可以成立外來入侵物種鑒定與預(yù)警信息中心，建立有害入侵物種的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，收集、整理、反饋有關(guān)信息與成果。

4．要加強外來物種風(fēng)險評估的能力建設(shè)，做好潛在入侵物種的風(fēng)險分析，加強和完善外來入侵物種的檢驗檢疫和環(huán)境監(jiān)測手段。

5．加強與防治外來物種入侵有關(guān)的科學(xué)研究，與針對有意引進外來物種的機構(gòu)密切聯(lián)系，并通過各種媒體和渠道，培養(yǎng)公眾應(yīng)對外來物種入侵的意識和自覺行動。

四、在商效執(zhí)行中體現(xiàn)“風(fēng)險預(yù)防原則”

1．執(zhí)行機關(guān)

據(jù)了解，國務(wù)院賦予了國家海洋局“監(jiān)督海洋生態(tài)保護和海洋生物多樣性”的職責(zé)，作為職能部門，國家海洋局將進一步加強對海洋外來物種引進的管理。這一方面體現(xiàn)了國家對外來物種的警覺性及防范意識的增加，但另一方面，也安全檢查顯出我國在執(zhí)行機關(guān)方向的各自為政的分散局面。有些學(xué)者認為要建立一個相對獨立的機關(guān)來針對外來入侵物種防治工作的執(zhí)行機關(guān)，但筆者認為現(xiàn)在還不成熟。現(xiàn)有我國對外來物種的審查是通過海關(guān)來實現(xiàn)的，海關(guān)作為防范外來“生物黑客”的執(zhí)行機構(gòu)是適合的。海關(guān)，不僅可以對外來物種進行審核、把關(guān)，而且其本身也是一個綜合性較強的部門。海關(guān)作為現(xiàn)代社會的高效執(zhí)行部門需要不斷地完善其職能，加強對其信息的支持。

2．執(zhí)行的具體措施

對于有意引進的物種，我們可以借鑒許可證制度。目前我國海關(guān)所實行的《允許進出口證明書》規(guī)定，通過許可證制度把它的作用做進一步的擴大。正如《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》中所規(guī)定的證明書，在我國履行該公約的過程中起到的作用一樣，如果把許可證制度較為完整的用到對有意引進的外來物種的規(guī)制過程當中的話，并有專業(yè)人員的科學(xué)分析及專門部門的把關(guān)，應(yīng)該會對有意引進的物種的生態(tài)安全有個比較科學(xué)的把握。

對于無意引進的物種，盡管我國在履行《生物多樣性公約》方面做了很多工作，但由于至今沒有出臺有關(guān)外來物種引進的法律、法規(guī)，沒有建立起專門的機構(gòu)，沒有引進許可證制度，沒有建立外來物種引進的風(fēng)險評估機制和監(jiān)督管理。因此，水葫蘆、大米草、食人鯧等入侵略物種泛濫就不足為奇了。筆者認為根據(jù)外來入侵物種的分布情況列名錄，進行不同等級的許可制度、準入制度。如可分為；陸生植物、陸生無脊椎動物、水生無脊椎動物、微生物、外來水生植物等方面，為實際工作的提供依據(jù)并通過信息與實際發(fā)生情況的不斷積累，逐步完善這一名錄。我國加入WTO以后，這種外來“生物黑客”對我國的生物多樣性構(gòu)成的威脅將會越來越大，還需要從技術(shù)上對此加以研究。例如，北京前不久啟動的農(nóng)林危險生物入侵機理與控制基礎(chǔ)研究”等26個“973計劃”項目，一方面反映了國人生態(tài)環(huán)境意識的提高，另一方面暴露了我國在應(yīng)對外來生物入侵方面有很多盲區(qū)。

總之人類的發(fā)展會為我們所生存的這個星球帶來這樣或那樣的影響，對于外來物種來說，防控外來物種入侵對保護我國生物多樣性，保障經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和人的身體健康意義重大。“風(fēng)險預(yù)防原則”不是指只作為一個原則，由各個國家高聲的歌頌的，而應(yīng)該是實實在在的，它具體體現(xiàn)在我們在實際工作的各個方面，從文字到現(xiàn)實，從制度建設(shè)以執(zhí)行機構(gòu)……，外來入侵物種已經(jīng)對我國的生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和社會、經(jīng)濟造成了危害。但是，我們還沒有認識到外來物種入侵所造成危害的嚴重性，或者說認識還不到位，還不夠全面、科學(xué)。我們的生活正被這些外來的“生物黑客”悄悄的改變著，它們在我們的生活中蔓延，所以全面科學(xué)地認識外來物種入侵，查清、堵住外來物種入侵的渠道，建立防范外來物種入侵的生態(tài)安全機制，已經(jīng)迫在眉睫。

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[責(zé)任編輯：金風(fēng)平]