沒有棉花 就沒有多哈

棉花之爭由來已久，解決它也決非一時之功，更不是一次會議能夠實現的。能否以及如何解決此問題，與整個多哈談判的進展息息相關。

2007年3月15—16日，WTO總干事拉米在日內瓦召集了棉花高級別會議。貝寧、南非等非洲產棉國的貿易部長，美國、歐盟、巴西、印度等成員的駐WTO大使，聯合國貿易發展會議（UNCTAD）秘書長素帕猜、聯合國工業發展組織（UNIDO）總干事云蓋拉出席會議，中國常駐WTO代表團孫振宇大使參會并在會上發言。

棉花問題為什么如此引人矚目，以至于在多哈談判一系列核心問題尚未突破的時候，要就它單獨召開高級別會議？會議情況如何？中國有何考慮？棉花問題的前景怎樣？本文將做些介紹。

棉花問題的由來

2003年6月10日，當布基納法索總統孔波雷出現在WTO貿易談判委員會的會場時，全場轟動了。雖然布基納法索是非洲的一個最不發達國家，此前在WTO中也鮮有聲音，但國家元首作為與會代表在WTO發言，卻是絕無僅有。布基納法索是在以這樣一種方式向大家表明，他們極度關注一種產品——棉花。孔波雷總統在發言中提出兩點要求：減少并最終取消對棉花的支持；作為過渡性的措施，對最不發達國家在棉花領域的損失建立補償機制。

貝寧、布基納法索、馬里和乍得是非洲的最不發達國家，棉花在這些國家中占有特殊重要的位置。他們經濟結構單一，對棉花生產和出口有較大的依賴性。根據世界銀行的研究報告，棉花的出口占貝寧總出口的77%，占布基納法索的55％，占馬里的18％，西非地區有1000多萬人直接或間接地依賴棉花生產維持生計。而與此相對應的是，美國和歐盟對其棉花生產和銷售的補貼政策。據統計，美國每年的棉花補貼高達34億美元，這甚至遠遠超過了布基納法索的國民生產總值。正是由于美、歐的高額補貼，棉花的國際市場價格被人為壓低，從1995年的2.53美元/公斤下降到2001年的0.82美元/公斤。這使依賴棉花生產和出口的非洲國家深受其害。

2003年8月，貝寧、布基納法索、乍得和馬里4個非洲產棉國（簡稱C4）向WTO提交了一份關于棉花改革的聯合提案。該提案強調指出：他們在多哈談判中的唯一特殊利益就是消除各國對棉花生產和出口的補貼，不滿足其棉花的利益，就不會有本輪談判。提案要求在2003年9月WTO第五屆部長級會議（坎昆會議）上就棉花部門改革立即做出決策并付諸實施。他們建議：建立一種機制，逐步削減并最終完全消除棉花生產的支持措施，在2004年到2006年的三年內完全消除所有形式的棉花生產和出口補貼；對最不發達國家的損失給予過渡性經濟補償，直到完全消除對棉花生產的支持。提案散發后，各方均表示理解棉花對于C4的特殊意義，希望盡快削減直至取消扭曲性的國內支持和出口補貼。

但顯然，美、歐并沒有真正理解棉花問題的重要性和孔波雷總統傳遞的信息，也低估了這幾個產棉小國維護自身利益的決心。2003年9月，當非洲代表在坎昆會議上再次提出棉花問題時，美、歐以為，這不過是他們的談判策略。這么多重要問題，還輪不到棉花說話。而非洲這一次卻表現出了超乎尋常的堅定，以至于到最后，棉花問題竟成了坎昆會議失敗的直接導火索。也正是這一結果迫使美歐及所有成員不得不重新審視、并真正開始重視棉花問題。

2004年7月，WTO成員通過艱苦談判在日內瓦達成“框架協議”，協議中肯定了棉花在某些發展中國家中具有的特殊重要性。提出棉花貿易政策改革將全面涉及市場準入、國內支持和出口競爭三大領域。根據“框架協議”，WTO將在農業委員會下建立一個棉花分委會，定期舉行會議研究影響棉花部門的所有政策問題，并向農業委員會報告進展情況，以確保棉花問題得到優先考慮。2004年11月，棉花分委員會正式成立。

2005年12月，在WTO第六屆部長級會議（香港會議）上，各方在“框架協議”的基礎上就棉花問題達成了共識：發達成員于2006年取消所有出口補貼，對最不發達國家的棉花出口給予免關稅、免配額待遇；對棉花國內支持的削減也將在更短時間、以更積極的方式完成。

然而在2006年7月，由于各方在其他核心問題上的分歧，多哈談判全面中止。美國堅持把香港會議成果和多哈整體談判掛鉤，不愿意單獨執行香港會議達成的棉花共識。因此對于香港會議在棉花問題上的成果最終能否得到執行，非洲產棉國仍然心存疑慮。

談判中止后，各方開展了密集的小范圍和雙邊磋商。美國、歐盟、印度、巴西頻繁碰頭，美國也緊鑼密鼓地與其他成員進行雙邊接觸。但在此時，棉花問題以及非洲產棉國似乎又一次被排除在核心之外。于是從2006年12月開始，C4和非洲聯盟多次召集會議并發表聲明，強調解決棉花問題的重要性。

2007年1月，多哈談判在瑞士達沃斯會議重新啟動。在這種情況下，C4及非洲聯盟再次將棉花問題提到高度，不斷向WTO總干事拉米施壓，要求拉米召開棉花問題國際大會，并建議將棉花問題從農業談判中分離出來予以解決。拉米在征求各方意見后最終答應，就棉花問題召開高級別會議。

棉花高級別會議的情況

按WTO總干事拉米的設想，本次會議有四個目的。一、澄清棉花領域的援助情況；二、為援助的提供方和接受方提供溝通的平臺；三、探討從貿易角度解決棉花問題；四、研究落實下一步具體措施。盡管拉米反復呼吁會議盡可能提出可實施的措施，但這一目標并未實現。會議僅是為各方提供了一個溝通的平臺。

提供援助的發達成員、接受援助的非洲國家，以及其他一些發展中成員相繼在會上發言。

美國、歐盟等發達成員的發言部分像是一個表功大會。美國列舉了自己在對非援助方面的貢獻，但在如何解決棉花問題上卻避實就虛，對削減扭曲貿易的國內支持輕描淡寫。美國駐WTO大使表示，美國通過“千年挑戰計劃”為貝寧、馬里和塞內加爾分別提供了3.07億美元、4.6億美元和2.25億美元的巨額援助，美國還通過其他計劃向貝寧、布基納法索、乍得、馬里、塞內加爾等國提供了超過1.2億美元的援助。非洲國家應進行國內改革，盡快實現棉花的貿易自由化。在貿易方面，最重要的近期任務是對關稅進行實質性削減，并顯著削減補貼。美國最后強調，除非棉花協議成功達成，否則就沒有多哈回合。歐盟駐WTO大使表示，歐盟為非洲棉花做出了很大貢獻，在棉花問題上沒有過錯。歐盟的棉花生產量僅占世界2%，對于棉花生產及出口沒有強烈興趣。作為棉花的凈進口方，歐盟為拉動世界棉價做出了重要貢獻。2004年6月，歐盟在巴黎達成了一項“棉花行動計劃”。迄今為止，歐盟及其成員國為非洲產棉花國提供了超過2億歐元的棉花援助。歐盟也表示，要想有一個成功的多哈發展議程，一定要成功地解決棉花問題。

然而好話說盡，非洲國家卻并不買賬。他們對美、歐等發達國家的實際行動和解決問題的誠心表示疑問。貝寧商務部長代表非洲集團表示，他們對此次會議有很高的期待。非洲產棉國歡迎資金和技術援助，但對于援助金額確實需要澄清。布基納法索表示，發達成員提供的相當一部分援助和棉花沒有任何關系。棉花問題在布基納法索正處于最糟糕的階段。由于發達國家只有很少人依賴棉花，所以這一問題不可能在WTO談判中得到解決。馬里在統計了各方的援助數字后質疑，如果按發達國家的說法，投入在棉花上的援助已經高達70億美元，那為什么棉花仍是個大問題？發達國家總是托詞棉花問題的原因不是補貼，而是非洲棉花沒有實現貿易自由化。這是無法接受的。乍得更是表示，除了乍得政府外，沒有人對其棉農提供援助。

其他一些成員則呼吁要從根本上解決問題。巴西駐WTO大使代表G20（發展中成員農業問題20國協調組）指出，發達國家的扭曲貿易的補貼是棉花問題的根源。應按2004年“框架協議”的授權解決棉花問題。發展中成員的特殊和差別待遇要得到妥善解決。印度駐WTO大使表示，發達國家很高的扭曲貿易的補貼，是非洲國家在棉花問題上面臨如此困境的主要原因。印度完全支持C4在此問題上的提案。阿根廷駐WTO大使表示，阿根廷也是發達國家補貼的受害者，美國對棉花實行的國內支持使這一問題惡化。澳大利亞代表凱恩斯集團呼吁，應以更有雄心的方式來削減扭曲貿易的國內補貼，尤其是針對棉花生產的補貼。解決問題的關鍵是，確保包括國內支持在內的農業談判的幾個支柱都取得有雄心的結果。

中國駐WTO大使孫振宇表示，中國支持非洲產棉國的要求，呼吁發達國家盡早取消出口補貼和扭曲貿易的國內支持。中國1億多棉農也是發達國家補貼的受害者，中國支持在這一領域發展中國家享受特殊和差別待遇。同時，作為世界上最大的棉花消費方和進口國，中國為非洲棉花出口和世界棉價穩定作出了重大的貢獻。在中國進口的棉花里，非洲所占比重從1994年的9.4%上升到了2005年的20%。中方在棉花領域也向非洲國家提供了技術支持。中國將繼續推動這一問題早日得到解決。這一問題得不到妥善解決，就沒有多哈回合。

拉米在最后的總結中表示，棉花問題能否解決，是多哈談判的發展內涵能否落實以及多哈談判能否突破的“試金石”。不解決棉花問題的多哈回合是不可取的。為全面解決這一問題，應進一步加強棉花問題的貿易方面、國內改革方面和發展援助方面的協調。

中國在棉花問題上的情況

我國是目前世界上最大的棉花消費國和進口國。我國的大量進口為穩定國際市場價格發揮了重要作用，改善了非洲產棉國的出口狀況。2005年，我國進口了265萬噸棉花，2006年進口了381萬噸（作者注：按WTO承諾，我國進口棉花的關稅配額是89.4萬噸）。而且近年來，我國從非洲進口棉花的比例在不斷提高。

棉花對我國而言是重要的經濟作物，我國也是發達國家棉花補貼的受害者。據農業部估計，我國有1.5億農民從事棉花生產；100多個棉花主產縣的財政收入大部分來自棉花；在新疆棉農的收入中，棉花占了近60%。棉花流通領域和棉紡織業也是我國的高就業行業，為大約2000萬人提供了就業機會。研究表明，由于發達國家對棉花的補貼，2005年中國的棉花播種面積減少了十分之一，中國1.5億棉農累積損失的收入高達2.08億美元，損失的就業機會高達72萬個。

我國在棉花問題上所采取的政策完全符合WTO的規定。加入WTO時，我們已經完全取消棉花的出口補貼。國內支持方面，雖然我國是世界上最大的棉花生產國和消費國，但由于財力有限，我國對棉花的國內支持十分有限，低于我承諾的微量允許水平（作者注：按WTO規定，我國可以使用的國內支持上限是農業產值的8.5%，1999-2001年我國對棉花的國內支持分別占當年棉花產值的7.34%、6.78%和3.41%）。現有支持完全用于棉花的良種、良法等科研和技術推廣，符合WTO綠箱和微量允許規則和中方的承諾。

我國積極支持通過相關國際機構在解決貿易問題的同時，解決棉花的發展問題。我國已多次向世界銀行和國際貨幣基金組織呼吁增加對這些國家的官方發展援助。同時，我國政府也高度重視非洲的發展，提供力所能及的幫助。胡錦濤主席在聯合國成立60周年大會期間宣布了對發展中國家進行援助的重大舉措；在中非合作論壇北京峰會上，又宣布了支持援助非洲國家的八項措施，非洲各國包括產棉國都會從中受益。

棉花問題的前景

棉花之爭由來已久，解決它也決非一時之功，更不是一次會議能夠實現的。能否以及如何解決此問題，與整個多哈談判的進展息息相關。

自從今年1月份多哈談判在達沃斯會議上重新啟動以來，各方將視線投注在農產品國內支持、農產品市場準入、非農產品減讓公式系數等核心問題上，且仍未取得實質性進展。顯然在此時，棉花問題難以單兵突破。

盡管從表面看，此次會議沒有在實質問題上達成共識，但非洲朋友們也并非一無所獲。最重要的是，他們在多哈談判又一次面臨關鍵時刻、各方紛紛就各自核心利益進行密集磋商和私下交換的時候，共同發出了一個不容忽略、并最終深深印入所有成員腦海的聲音——沒有棉花，就沒有多哈。

（作者單位：商務部世貿司）