能力、效率與效益

[摘要]政府的效能包括政府的能力、效率與效益。文章主要從提升行政能力、提高行政效率、優化行政效益三個方面探索提高鄉鎮政府行政效能的途徑。

[關鍵詞]能力；效率；效益；效能；鄉鎮政府：途徑

[作者簡介]蘇海坤，廣西大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生，廣西南寧530004

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)11－0069－04

一、鄉鎮政府行政效能的含義

效能，即效率、效果和能力。阿米泰·埃策奧妮(Amitai Etzioni)在其《現代組織》一書中指出，“效能是組織實現目標的程度(Etzioni，1964：8)”。可見，行政效能即行政組織實現行政管理目標的程度。簡·埃里克·萊恩(英)則認為效能可以用一個基本等式來表達，即“效能=結果的價值/服務產出”。據此可推出，行政效能=行政結果的價值/行政服務產出。鄭布英認為：“行政效能包含兩個方面，一是行政功能，即實施一項行政措施對經濟發展，對社會進步會產生什么樣的作用，具有什么樣的價值；其二是行政效率，即行政活動中單位社會資源投入量為社會提供的公共物品的數量。”基于以上觀點，本文認為行政效能，即是各種行政組織在開展行政管理活動過程中所必須具備的能力及其能力實施所達到的效率和效益的總和；是行政過程和行政結果的統一。

行政效能包括三方面的內容：第一，政府能力。按照王偉的觀點，政府能力是指“政府實現公共意志的能力，是指將‘公共意志通過有效的措施變成集體行動，從而達到控制社會秩序，保證社會健康發展，實現社會公共利益最大化的能力”。政府能力是實現政府行政效能的前提和基礎；沒有政府能力就無行政效能可言。第二，行政效率。效率，即“產出在投入中所占的比例”。彭和平認為，行政效率即行政執行活動的效率，指在此過程中各種耗費和實際成效的比率。這是數量與過程的統一。行政效率是實現行政效能的關鍵，是制約政府效能的瓶頸。第三，行政效益。效益，即效果和收益，它指的是“好處”，而這種好處包括物質利益和精神利益兩個方面。張國慶認為，“行政效益涉及產出與效果之間的關系，指政府部門產出達到所期望的效果或影響的程度，其中包括公民或顧客的滿意度”。衡量行政效能的標準最終必須以其產生的效益為依據。行政效益是實現行政效能的根本，是行政效能的最終體現；沒有效益的行政活動不可能實現真正的行政效能。

鄉鎮政府的行政效能是指鄉鎮政府在開展行政管理活動過程中所必須具備的能力及其能力實施所達到的效率和效益的總和。它與鄉鎮政府的機構設置、職能配置以及管理方式密切相關，是鄉鎮政府行政過程和行政結果的統一。鄉鎮政府的行政效能具有兩面性，即特性和共性：一方面，它基于基層政府的具體行政過程而具有特性；另一方面，它作為整個政府系統的子系統而具有各級政府行政效能的共性。可見，認識政府行政效能是認識鄉鎮政府的效能的基礎，但卻不是全部。鄉鎮政府行政效能包括三個方面：鄉鎮政府的能力效率和效益。第一，鄉鎮政府行政效能存在于它的社會治理能力、自身建設能力和政策執行能力；第二，鄉鎮政府行政效能體現在決定其行政效率的干部觀念、作風、管理藝術、管理方式以及管理技術等方面；第三，鄉鎮政府行政效能受制于它的公共投資的收益、公共行政的成本以及公共產品與公共服務的群眾評價標準三個方面。總之，鄉鎮政府行政效能是一個復雜而龐大的體系和過程，只有正確把握其含義，才能充分認識它的現狀，把握它的未來。

二、鄉鎮政府行政效能現狀

(一)鄉鎮政府行政效能的現狀

雖然近年來各省區紛紛開展了行政效能建設活動并取得了一定的成效，但大部分只是流于形式，沒有從實質上提高鄉鎮政府的行政效能。我國鄉鎮政府行政效能的現狀還未盡如人意，主要表現在以下幾個方面。

1鄉鎮政府社會治理能力發揮不充分。

鄉鎮政府的社會治理能力有待加強。(1)鄉鎮政府管理社會資源的定位不明確，許多該管的資源沒管或是沒管到位。比如說，許多落后地區的小學校舍破爛不堪，政府卻對之視而不見；許多遠離政府的地方的基礎設施建設無從談起。(2)鄉鎮政府自身建設能力有限，一方面鄉鎮政府長期以來受到整個政府體制的影響，黨政不分，權力雙軌運行，鎮政府沒有獨立的、完整的職責；另一方面，鄉鎮政府機構條塊設置使得部門之間職責不清，互相扯皮及爭權奪利現象嚴重。(3)鄉鎮政府的執行力普遍偏低。目前，社會上一些流派之所以認為必須撤鄉，就因為很多中央或上級政府的政策與文件精神在基層政府實施時變樣了。

2鄉鎮政府的行政效率普遍偏低。

(1)很多鄉鎮政府的領導干部對廣大農民有一種偏見，以一種高高在上的姿態面對廣大群眾，服務不到位，辦事拖拉，作風散漫，導致工作效率低。(2)很多鄉鎮政府管理方式落后，管理思想僵化，缺少創新的管理藝術，例如，有些政府沒有普及電腦網絡，沒辦法做到政府上網，很多政府沒有充分發揮群眾的作用，群眾路線設而不走。(3)鄉鎮政府的內部人員工作崗位調換隨意性很大，工作職責交錯不定，例如，計生服務所的一個出納人員，經常兼做辦證、統計、立案、采購等工作。以上這些嚴重影響行政效率的提高。

3鄉鎮政府的社會治理效益有待提高。

(1)目前，我國的鄉鎮政府投資的整體收益水平不高，有些地方因為盲目追求規模而忽視了質量，出現了“豆腐渣工程”。(2)很多鄉鎮政府的財政收支不規范，預決算不科學，造成辦公經費和成本過高。(3)有些地方因為投資的項目沒有經過充分的調研，結果不但不符合群眾的實際要求，反而給群眾帶來不便，甚至損害公眾的切身利益，使政府投資行為的社會效益被弱化。

{二)加強鄉鎮政府行政效能建設的必要性

美國著名政治學家塞繆爾·P·亨廷頓曾指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們之間的形式，而在于它們政府的有效程度。”其“有效程度”實際上就是指“效能”。在我國，行政效能貫穿于整個鄉鎮政府體系。鄉鎮政府行政效能現狀不佳直接影響到它的社會治理的有效程度；提高鄉鎮政府行政效能有利于保障鄉村社會穩定，推動鄉鎮經濟發展，充分發揮鄉鎮政府的職能。鄉鎮政府的職能主要有兩個方面：一是以城鎮建設、計劃生育、科技教育、社會生產和生活等為主要內容的社會管理和社會服務職能；二是以財政、稅收、經濟發展等為主要內容的宏觀經濟調控職能。1從社會角度看，鄉鎮政府行政效能是衡量鄉鎮政府治理能力的綜合指標，它在政府職能實施過程中的作用非常突出。鄉鎮政府身為當地農民的父母官，有責任也有義務推動當地城鎮建設和城鎮化進程，促進當地科學、文化、教育、醫療衛生事業的發展，

為社會治安穩定提供保障，為社會生產和生活提供公共服務和支持。2從社會經濟角度看，加快農村地區經濟發展是當地基層政府的當務之急，鄉鎮的經濟規劃、籌集資金、產品銷售和科技服務等方面的工作是政府宏觀經濟調控職能的主要內容；鄉鎮經濟發展水平是衡量鄉鎮政府績效如何的重要標準。高效能的鄉鎮政府在政府運行過程中應該花費較低的行政成本和費用，實現較高的投資收益，產生群眾較滿意的結果。

三、提高鄉鎮政府行政效能的途徑

(一)提升鄉鎮政府行政能力，打造行政效能的基石

1提高鄉鎮政府的社會治理能力

(1)強化鄉鎮政府對社會資源管理的能力。社會資源主要包括兩個方面，一是有形資源，二是無形資源。加強對有形資源的管理，就是必須根據當地經濟社會發展需要，合理規劃、開發、配置和利用當地物力資源、財力資源、場地空間等公共資源，使各種資源健康、持續發展。加強對無形資源的管理，主要是充分利用科學知識、技術、組織、社會關系等公共資源，即利用先進的電子網絡技術實現政府上網，為廣大農民提供市場信息和技術培訓，設立民間信息情報員，爭取多渠道獲取民間的動態與信息，造就和諧的干群關系，培養鄉鎮政府的社會親和力。(2)提升鄉鎮政府社會調解能力。鄉鎮政府經常處理各種大大小小的案件，而在處理案件過程中則必須充分發揮調解能力，深入調查，縮短案件查處時間；堅持公正、公開、合法、合理的原則；提高群眾的滿意程度，從而提高其行政效能。

2強化鄉鎮政府自我建設的能力

鄉鎮政府開展各種管理活動的效能歸根到底取決于它自身的能力，而這種能力包括政府機構的總體能力以及各個領導干部的素質能力。一方面，鄉鎮政府必須不斷變革舊的運行體系，完善、規范各種管理活動的程序，使各職能機構工作制度化和法律化，做到職責分明，各盡其責，消除機構分工的隨意性。另一方面，鄉鎮政府必須加強廣大領導干部的廉政、勤政工作作風建設，經常開設學習培訓班，加強防腐抗變能力的建設，樹立正確的公務員觀，堅持全心全意為人民服務。

3提高鄉鎮政府行政執行的能力

鄉鎮政府作為國家最底層的政府機構，是國家政策、文件的第一執行者和宣傳者，也是國家政策、文件落實的關鍵環節，而提高鄉鎮政府的行政執行力是提高鄉鎮政府能力重要的一環。要提高鄉鎮政府的執行力，上級的監督是外部條件，內在動力在于鄉鎮政府本身。鄉鎮政府必須通過提高廣大干部的整體素質和業務水平、及時向上級實事求是地匯報情況和反映問題等途徑來提高其行政執行力。

(二)提高鄉鎮政府行政效率，突破行政效能的瓶頸

行政效率在公共管理活動中處于關鍵的環節，它直接制約著公共行政效能實現的瓶頸。行政學先驅伍德羅·威爾遜曾經說過：“與君主一樣，在共和制的條件下，信任政府官員的唯一依據是效率。”可見，行政效率是衡量行政效能的重要標準之一，鄉鎮政府也自然如此。提高鄉鎮政府行政效率主要從以下四個方面入手：

1吸收傳統公共行政效率觀的精髓

雖然傳統公共行政效率從屬于技術主義的、“機械的、冰冷的和非人性的”(參見：馬歇爾·迪牟克(Marshall Dimock，1936，120)的說法有其事實依據，但運用它的科學原則解決“鄉鎮政府行政效率”這個長期困擾鄉鎮政府行政管理的“幽靈”還是有著不可替代的作用。鄉鎮政府的領導干部遠離大城市的緊張節奏，紀律性不強，必須強化“科學原則”的運用。(1)必須把轉變領導干部觀念，加強作風建設作為一個永久的任務來抓，消除“錯政、亂政、懶政、不作為”的機關病癥，使整個機關隊伍變成紀律嚴明、服從指揮、行動統一、勤政廉潔的高效率團隊。(2)必須做好工作分析，以正式的文件或制度明確工作分析、崗位職責、授權范圍等。

2從新公共行政觀中挖取提高效率的藝術

新公共行政運動是在傳統的關注效率和經濟的取向之外，再加上對公平和參與的關注；它對公平和參與的關注實際上也是為了提高行政效率。公平和參與這兩大藝術可以很好地應用于鄉鎮政府的行政效率研究。鄉鎮政府的工作效率與群眾的配合、參與有密切聯系。(1)鄉鎮政府必須堅持信息公開，促進與群眾的溝通與互動，從最廣泛的層面上爭取社會的合作，“合作出效率”并不是夢。(2)參與還包括在鄉鎮政府內部的工作關系中，即讓普通干部更多地參與領導班子的決策。與領導相比，許多員工更了解一線業務，他們參與決策可以提高決策的科學性，同時也能夠促進他們的工作熱情，“參與出效率”是實踐證明了的硬道理。

3借鑒新公共管理的經驗拓寬提高效率的渠道

新公共管理運動的主旋律就是倡導“市場化政府”(B·蓋伊·彼得斯，2001.8)，主張將私人部門的管理技術和管理方法運用到公共管理部門，借此克服官僚機構的各種毛病；這一觀點對于提高鄉鎮政府的行政效率具有極大的借鑒意義。(1)鄉鎮政府應該學習廣大的企業部門，盡快普及政府上網、條件成熟的地方，還應該在村委會普及上網。(2)完善獎懲措施。在鄉鎮政府內部，對于有突出貢獻的人員，應該給予物資和精神獎勵；相反，對于違紀違規，懶惰松散或造成重大錯誤的人員，應該嚴肅地給予物質和精神懲罰。(3)鄉鎮政府應該建立成一個預防性的而非治療性的政府，廣泛建立信息網絡，聽取民間的意見，防患于未然，把問題降低到最低的限度。

4發揚新公共服務效率觀的精神

“服務大眾——管理人員對服務委托人和公民給予優先權。”這是新公共服務的中心思想，它建立在行政人員全心全意為人民服務的基礎上。發揚新公共服務效率觀的精神有利于提高鄉鎮政府的行政效率。(1)改革行政審批制度。行政審批程序應盡量簡化，不拖時，不故意為難群眾；遇到項目審批的高峰期，鄉鎮政府應該增加人員或增加辦理柜臺，以最快的速度正確無誤地辦結事情。(2)鄉鎮政府應該健全首問負責制，全面推行限時辦結制，嚴格實行責任追究制；同時把群眾的投訴與監督工作放在重要的位置。

(三)優化鄉鎮政府行政效益．回歸行政效能的根本

1以帕累托最優原則(Pareto principle)為導向，追求鄉鎮政府公共投資收益最大化

所謂鄉鎮政府公共投資就是指以鄉鎮政府為主體并以公共領域(主要是各類公共基礎設施)為對象的投資活動。要實現鄉鎮政府公共投資收益最大化必須以帕累托最優原則為導向。(1)在工程項目實施的過程中，運用科學核算的方法，進行嚴密的投融資預算，在產出利益最大化的基礎上，對所投資的項目實施事前、事中和事后全面的控制，追求投資成本最小化，始終把實現規模效率放在首位。(2)建立健全的鄉鎮政府公共投資制度。制度不是萬能的，但沒有制度卻是萬萬不能的。通過健全的制度可以加強科學決策，防范公共投資過程的“道德風險”，有效遏制領導干部的尋租行為，避免出現“豆腐渣工程”。

2規范政府的財政開支，節約行政行為成本

鄉鎮政府行為成本是指鄉鎮政府在履行其職能過程中所耗費的各種支出。鄉鎮政府的經費開支應該做到“取之于民，用之于民”。(1)加快政府采購法制化進程。目前，許多鄉鎮政府還沒有嚴格按照《政府采購法》的要求進行采購，大大小小的辦公用品都是由出納個人購買，造成嚴重的浪費。(2)政府應該進行科學嚴密的預算與決算，建立一種有使命感的預決算制度，切實保證每一分錢都用到促進公共利益的點上。

3提供優質的公共產品與公共服務，以群眾評價為標準

在大力倡導服務型政府的今天，鄉鎮政府必須以群眾評價為標準來提供公共產品與公共服務。(1)鄉鎮政府應該深入群眾聽取民意，了解群眾的需求并開展調查，特別是在決策重大公共項目之前，更需要調查了解公眾的意愿，避免“好心辦壞事”。(2)鄉鎮政府必須完善群眾監督評價體系，認真處理群眾投訴的問題，提高政府回應性。只有以群眾評價為標準，從公眾的根本利益出發提供公共產品和服務，才能從根本上優化鄉鎮政府行政效益，實現其行政效能的長效機制。