論公共產品的市場化供給

公共產品是相對于私人產品而言的，它具有兩個基本特征：消費上的非競爭性和非排他性。傳統經濟學的理論認為，在公共產品的生產上存在著市場失靈，因此，必須由政府承擔提供公共產品的任務。但是社會的發展表明，政府提供公共產品存在諸多弊端，而科學技術的發展、制度環境的建立健全等使得市場有必要也有可能成為公共產品的有效提供者。本文旨在闡述公共產品市場化供給的必要性、可能性和實現途徑。

公共產品市場化供給的必要性

現代世界各國的發展表明，政府在提供公共物品上，存在著效率不足、供給短缺、負擔沉重和無法迅速回應公眾多元化需求等諸多問題。因此，公共物品的市場化供給是十分必要的。

（一）公共產品市場化供給的必要性源于現實世界中的“政府失靈”

傳統經濟學的理論認為公共產品應由政府提供的理由是“市場失靈”，但是實踐證明，政府也會“失靈”。首先，政府官員都是理性的“經濟人”，其行為目標是追求自身利益最大化，而非公共利益的最大化，因此在公共產品的政府供給過程中難免會出現特殊利益集團的“尋租”現象。其次，政府部門缺乏明確的績效評估制度，其成本和效率較私人企業難以衡量。公共部門人員只有爭取職位和權力的動力而沒有提高效率、改善工作質量的壓力，這就造成了公共部門運作的低效率。由此可見，作為提供公共產品的一種制度，政府并不比市場的成本低，甚至更高。

（二）公共產品的市場化供給可以增加競爭，有利于提高社會和經濟效率

公共產品僅由政府提供，必然會造成某種程度的壟斷，壟斷會產生低效率。公共產品的市場化供給可以引入競爭機制，在私人企業與政府之間以及私人企業之間產生競爭。市場化引入了競爭機制，而競爭的結果是公共產品以成本更低和更有效率的方式得以提供。

（三）公共產品的私人供給有利于解決基礎性項目的資金短缺

公共產品相對于消費意愿而言的短缺現象是其本質使然。因為隨著經濟和社會的發展、私人產品的豐富，人們對公共產品的需求也隨之增加，但公共產品特有的“搭便車”特征，使人們對公共產品的支付意愿不會明顯增加。因此，政府有限的財力總也趕不上公眾需求的增長速度。就我國目前而言，社會保障、環境保護、公共衛生、基礎教育等公共產品的供給短缺是顯而易見的，政府有限的財才難以同時滿足各個領域的公共需求的增長。私人企業進入公共產品領域，能夠彌補政府資金的不足，從而解決基礎產業項目資金短缺的問題。同時，競爭機制的引入可以全面降低公共產品的成本，并且將這塊“蛋糕”做大，獲得規模效益，提高社會生產率，增進社會福利。

公共產品市場化供給的可行性

隨著人們對公共產品認識的不斷深入，以及技術進步、政府職能改革等使公共產品的市場供給成為可能。

（一）公共產品的經濟學理論演變。現代經濟學的發展將公共產品分為純公共產品和準公共產品，同時具有非競爭性和非排他性的純公共產品是較少的，大量存在的是準公共產品，或稱俱樂部物品、可收費物品。準公共產品的消費受到消費人數的限制，會發生擁擠，而供給者往往可以采取收費的方式且將不付費者排除在外。因此，這類物品的公共性變得模糊，政府和市場都可能成為此類公共產品的提供者。

（二）技術進步。一方面，技術的不斷創新使得一些公共產品可以實現排他性消費，如管網類公共物品，郵政、電信、電力、自來水、天然氣、供暖等。這類公共物品一般可以分為兩個層面的市場，即接入點市場和網絡通道市場。接入點市場代表著供應相關服務的企業，消費者從這些接入點獲得服務或產品；網絡通道則指通信電纜、電網、管道等先于產品或服務的到達而存在的設施。接入點和通道都是實現最終服務所不可缺少的，但卻具有不同的特征。一般而言，網絡通道在消費上具有非排他性和非競爭性，更具有公共物品的特征。而在接入點市場，可以實現消費上的排他，不同的企業可以展開競爭。另一方面，技術進步也降低了自然壟斷類行業公共產品的投資成本，使得有實力的私人企業可以進入原來由政府壟斷的公共產品市場。

（三）政府職能改革。當前世界范圍的行政改革都以政府職能變革為核心，即政府所擔負的政策制定與提供服務兩方面職能的分離。傳統政府模式下，政府不僅制定政策，而且提供服務，政府為了維持社會福利必須擁有龐大的組織機構和大量雇員，財政開支巨大。結果是政府什么事都做又都做不好，顯得過于疲憊。改革后的政府的主要職責是決策和管理，而具體的公共服務則由私營部門、第三部門通過競爭來提供。政府職能改革使公共產品的市場供給在制度上成為可能。

（四）產品質量的可檢驗性。為了防止私人企業利用產品質量不可檢驗性而依靠降低質量的辦法獲得利潤，政府傾向于直接提供那些質量不易檢驗的公共產品。然而隨著時間的推移，產品質量由于以下兩方面因素影響變得可以檢驗：一是受到政府對質量檢驗技術需要的激勵，私人企業不斷發展使產品質量可以檢驗的技術；二是即使產品不可以直接檢驗，私人部門仍可對用戶發出可靠的質量信號。私人部門若想得到長期顧客，就會降低機會主義行為。另外，私人企業之間的競爭使得企業不會通過降低不可檢驗的產品質量的方法來獲取利潤。

公共產品市場化供給的實現途徑

公共產品由政府提供轉向市場提供，并不是讓政府完全退出，可以采用私有化，也可以采用公私合作的方式。具體可以采用以下幾種辦法：

（一）私有化。私有化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業或出售給企業。這種方法是市場化模式中最激進的做法，其中最主要的形式是直截了當地出售國有或國營的企業。將國有企業出售給私人，使政府能夠節省為了維持效率低下的國有企業而支付的大量補貼，減少財政赤字。但是，私有化在實踐中也遇到了很多技術上和政治上的問題，因此，對于私有化方式應該謹慎選擇。

（二）合同承包制。合同承包制的主導思想是公共物品供給的非壟斷化。其主要內容是政府確定某種公共物品的數量和質量標準，然后對私營部門、非營利部門招標承包，中標的承包商按與政府簽訂的供給合同提供公共物品，形成政府主導、各主體共同參與的格局。訂立合同后，市場機制在公共物品的生產過程中起主導作用。在合同承包中，政府并沒有完全放棄責任，其職能濃縮為確定和監督合同的執行，而公共產品的生產和供給主要依靠私營部門的專業技術和優勢。

合同承包由于在公共物品的供給中取消了壟斷，引進了競爭，一方面提高了政府供給公共物品的財源以及技術水平，另一方面，也降低了公共產品的生產成本，提高了效率及顧客的滿意度，因此，在實踐中是成效最顯著的改革措施之一。

（三）公私合作。“公私合作”這種制度安排與一般的合同承包不同，它指的是政府不以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務，而是以政府特許或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎建設或提供某種物品。在現代社會，人們對基礎設施的需求已大大超過公共財政所承受的限度，越來越多的私營部門通過公私合作的形式投資、建設公共物品已成為一種趨勢，涉及的領域包括交通體系、自來水系統、污水處理系統、電力設施等等。

在特許制下，政府授予某一私人組織一種權利（通常是排他性權利）直接向公眾出售其服務或產品。特許有兩種具體形式：一種是涉及公共領域的使用，包括航空、街道、地下空間等；第二種形式是租賃，即私營企業租用政府的有形資產從事商業活動，這種公私合作形式既借社會資源提高公共物品生產能力，又借價格機制顯示公眾真實需求。

公共產品市場供給的邊界

市場化并不意味著全部的公共物品都可以市場化，其應用有其邊界，這源于公私管理的差異，表現為公益與私益、公平與效率等。因此，采用市場化方式供給公共物品必須考慮其邊界問題。

（一）市場供給的公共物品一般是具有一定排他性或具有一定競爭性的準公共物品。由于純公共物品一般具有規模大、成本高的特點，私人提供純公共產品，不是交易成本太高就是不可能。當然，這并不意味著私人部門不能涉及純公共物品的領域。我們要把某些純公共物品的提供和生產區分開來，如某些國防產品也可以由私人生產，但由政府進行采購。實踐證明這種公私混合的公共物品供給方式更為有效。

另外，某些公共物品必須由政府壟斷，特別是制度性公共物品（比如憲法、法律和法規、重要的宏觀公共政策甚至是基于維護市場秩序而必須設定的質量標準、安全標準和必要的價格標準），這類物品需要通過憑借公共權力而采取強制的方式才能加以供給。只有政府才擁有這種合法的公共權力，其他行為主體若非在政府委托授權的情況下是難以供給的。

（二）市場機制供給公共物品必須受到一定的政府規制。因為私人提供公共物品可能出現某些負的外部性，如，私人取得公共物品的經營權后，可能形成壟斷力量，經營者憑借這種力量可能會提高該公共產品消費的準入價格；私人供給者有可能對消費者提供不完全信息，欺騙消費者；再者公共產品在生產過程中可能產生環境污染等負的外部性。針對上述問題，政府有責任對公共產品的私人供給者進行必要的規范和制約。目前，許多國家對諸如污染排放等環境保護這一類公共物品，采取了確定排放標準和收取排污費等市場經濟手段進行規制，有效地彌補了市場的不足。

編輯：霍瑞珍