新稅制模式下完善個人所得稅征管的思考及建議

目前世界上個人所得稅模式有分類所得稅制、綜合所得稅制、分類綜合所得稅制三種類型。我國現行稅制采取分類定率、分項扣除、分項征收的分類所得稅制模式。分類所得稅制在調節個人收入、緩解社會分配不公、增加財政收入方面起到了積極的作用，但這種模式不能體現量能負擔原則，也很難做到公平稅負，其調節力度還遠遠不夠。根據我國目前對稅源控管難度大、征管手段相對落后、公平納稅意識淡薄的實際情況，建議在未來個人所得稅制的修改、制定中采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。目前，應加強和完善個人所得稅征管，而具體應采取以下措施：

1.完善相關法律法規。當前的稅收法制完善限制了稅務機關的執法行為。個人所得稅法作為我國現行的稅收法律中三個已成文的法律，可以看出我國對個人所得稅還是相當重視的。但是，成文以后，沒有針對當前的許多經濟行為如何征收個人所得稅的解釋（如納稅人收入證據的取得應該有規范性的規程；采取個人申報的納稅人的稅收管理的權限是否只能由收入所在地的稅務機關管理，而原籍稅務機關對非本地的未稅收入的稅收管理應該怎樣）或解釋始終是滯后，這就凸現機構分設的倉促。我們要體現的稅收思想到底是突出依法治稅的思想還是突出稅收的收入職能，是我們所必須面臨的問題。應該突出依法治稅的思想，實現稅收的收入職能。這樣，我們的法律、法規才能及時應對各種新的經濟現象。

2.建設統一的征繳機構，加強與其他部門的消息交換。現在我國的個人所得稅主要由各地地方稅務局管理，而地稅猶如游擊隊一樣，各地各自為戰，沒有象增值稅那樣有個全國一盤棋的管理模式，這樣就有很多在外地經營和打工未在經營地交納個人所得稅的未稅收入，從而給我們現行的稅收管理模式帶來了管理的權限和信息交換的難題。而在現在的個人所得稅的“利息收入”中的銀行儲蓄的利息所得又歸各地國稅局管理，基本以銀行代扣代繳的方式運行，各地的國地稅又失去了一次掌握納稅人收入資料的機會；對納稅人與被提供勞務的單位和個人的現金交易，稅務機關的取證更難了。現在，國地稅的稅收資料交換就很難，與金融、工商、土地、房產等相關部門的信息交換更加困難，這就需要各級政府或立法機關建立信息交換制度，而不能是臨時的對稅收工作的支持與協調。

3.實行適宜的稅率。現行的個人所得稅稅率采用累進稅率和比例稅率相結合的制度。存在的問題表現為：第一，稅率適用的項目劃分不夠科學。按國際慣例，個人所得可按生產方式劃分為勞務所得和財產所得。財產所得又可再分為財產本身帶來的定期所得和財產處置的資本利得。一般言之，勞務所得和財產定期所得同普通所得，宜采用統一的累進稅率，資本利得則采用比例稅率。按此思路，現行的個人所得稅至少應將勞酬所得、稿酬所得，乃至股息、利息、紅利所得以及財產租賃所得納入累進稅率的調節范圍。第二，勤勞所得高收入者與非勤勞所得高收入者之間出現實際稅率倒掛，是對勤勞所得的不公平。譬如，當工薪所得大于27000元時，其實際稅負高于勞酬所得、特許權使用費、稿酬所得和財產租賃所得；當工薪所得大于117000元時，其實際稅收負擔率為31．55％，幾乎是稿酬所得的3倍，是特許權使用費、財產租賃所得的2倍。這顯然對工薪高收入者是不公平的，也容易引起納稅人對稅法的抵觸情緒；第三、工薪所得適用的累進稅率級數過多，邊際稅率過高。近些年來，世界各國在個人所得稅稅率改革上的共同趨勢是：在保留累進稅率的同時，不同程度地降低個人所得稅的邊際稅率，并減少了稅率檔次。我國的工薪所得采用九級累進稅率，最高邊際稅率為45％，不但效率損失過大，也與國際潮流不符。

4.個人所得稅在費用扣除制度上的合理性也越來越為人們所質疑。現行的費用扣除客觀上導致收入來源多的個人，扣除數額較大，違背了量能納稅原則；扣除標準過低，缺少選擇性。例如工薪所得項目扣除標準雖然在2006年1月1日開始，全國統一為每月1600元，但這種“一刀切”標準明顯與實際脫節。近年來，隨著改革深化而在納稅人支出結構中比重日益增加的像自費教育、自費醫療、房屋購置等支出在扣除制度里并未得到充分考慮。再例如，現行扣除制度并未賦予納稅人根據家庭贍養人口、子女教育等因素來選擇不同的納稅單位和費用扣除

標準的權利，不能不說也是一個較大的缺憾。此外，不同地域有不同的經濟發展水平，其生活消費水平也不一致。總之，如何結合我國個人收入分配領域出現的新情況，重新審視、梳理并修改現行的扣除制度，使之合理化、層次化和靈活化，已關系到個人所得稅改革的成敗。

5.個人收入隱形化是困擾個人所得稅征管的一大難題，能否實現隱形收入顯形化是個人所得稅能否有效發揮作用的關鍵。

一是協調不同的部門，廣泛使用個人信用制度，大力推廣銀行卡、支票，通過資金賬戶，減少賬戶外現鈔流動，實行銀行、稅務部門聯網的“銀稅工程”。該工程將對使用別人身份證的虛假儲蓄實名制進行查處，力爭實現個人信用卡賬號、儲蓄賬號、稅務賬號的統一。這之中個人申報還將采用預扣預繳、年終申報的征收辦法。完善儲蓄實名制、收入透明化、信用卡支付制度、官員財產申報與審計等措施十分重要，它起著糾正個稅“逆向調節”的作用，達到國富民強，社會公正的作用。

二是對現金、實物、有價證券等收入、福利、饋贈應明確規定征稅。現代的中國依靠“以灰而富”的人不在少數。要把各企事業單位給個人發放的實物、有價證券等福利一并計征課稅，對實物應比照市場價格計算征稅。

三是對資本所得和超勞務報酬所得應列入征稅范圍。據統計，全國存款利息所收入在4000億元以上，且儲蓄余額多數集中在少數高收入者手中，加大了收入分配差距。因此，對銀行存款利息（已征收）、國庫券利息、金融債券利息、股票轉讓所得應適時開征個人所得稅。

四是盡快建立個人財產登記制（特別是干部財產的申報制度），以界定個人財產來源的合法性以及合理性，將納稅人的財產收入顯性化，還可使稅務機關加強對財產稅、遺產稅等稅源控制，從而有效監督個人財產的異常變動。建立稅收的申報制度，而不是現在的代扣代繳制度，從而加大個人納稅的透明度和監督力度。

6.加大個人所得稅稅源監控力度。戶籍管理、檔案管理是稅源控管的基礎性手段。要通過加強稅務登記管理，即納稅人的戶籍管理，建立與工商、銀行、國稅等部門的工作聯系制度和網絡信息交流制度，有效地減少漏征漏管戶。通過改進稅務登記驗證辦法，增加驗證內容，建立稅源動態控管檔案，為分析預測和挖掘稅源提供依據。通過及時辦理變更和注銷稅務登記，使基層地稅機關能夠準確把握稅源動態變化情況，搞好稅源動態管理。通過改進納稅人檔案管理辦法，充分利用計算機手段，把納稅人經營、財務和納稅資料完整地收集起來，加以科學的分類歸檔，為分析預測和挖掘稅源創造條件，做到對收入工作心中有數。

7. 繼續加強和完善對高收入個人所得稅的控管。國家稅務總局連續幾年下發通知，一再要求各地突出對高收入行業和個人的個人所得稅征管。有的還明確列出當年對高收入行業和個人征管的重點。經過幾方面的努力，這幾年，對高收入的稅收調節已經取得了一定的效果，但收效不大。一是對高收入個人的管理流于形式，只簡單記錄其收入和納稅情況，并沒有對其形成有效有力的控管；二是對從事農、林、牧、副、漁的高收入個人在扣除標準費用后的所得也應列為征稅對象，這樣，既可防止農村兩極分化，又可增加財政收入；三是很多私營企業的老板都沒有給自己開工資，個人的開支都作為公司的經營成本。如果當年不分紅，很多人甚至都不繳納個人所得稅；四是隨著我國目前對外開放程度加大，涉外稅收越來越頻繁，但稅務機關對于外籍人士的稅收宣傳并沒有跟上。

8.建立以強化定額管理和委托稅務代理為主要內容，既方便實用又節省成本的個體私營經濟稅收管理辦法。

一是對規模較小、無建賬能力、年納稅額比較小（一般在千元以下）的納稅戶，在實行定額納稅的基礎上，采取簡便的稅務登記和申報納稅辦法。改稅務登記證為登記卡，取消發票領購簿，持登記卡領售發票；適當延長納稅期限，視稅額大小，改按月（季）繳納為半年繳納，變持表申報為持卡申報，并簡化管理檔案。改進管理辦法后，稅務機關要切實強化稅源調查、稅額測定和稅務檢查工作，確保實現稅款的及時、足額入庫。

二是對經營規模和納稅數額較大的個體戶和私營企業，總的目標是責令其按規定建賬建制，實行查賬征收，作為正常納稅戶納入分類分級管理范圍。但對自己建不了賬、也無力自行辦理納稅事宜的納稅戶，可鼓勵其委托稅務代理機構，代為建賬和辦理納稅事宜，把納稅責任相對地轉移到代理機構身上。這樣既加強和稅收管理，也減少了稅務機關的工作壓力，同時還為稅務代理創造了發展的余地。

9.對納稅人實行等級管理。對個人所得稅的正常管理戶，包括納稅申報的及時性、真實性、準確性，納稅人發票管理、財務管理的狀況，自我辦稅的水平等綜合情況，實行ABC等級管理。對等級高的納稅人，在稅收管理上給予更便利的條件，比如在稅收檢查上可適當減少次數，簡化有關事項的審批手續，準予實行郵寄申報、電子申報等。等級低的則嚴加控管，并在申報方式、申報資料、發票管理和稅務稽查等方面實行更加嚴格的管理。納稅人等級對外公告，一年或兩年一評，不搞終身制，促使納稅人主動向高等級邁進。納稅人等級的確定，分別由征、管、查各環節根據規定標準考評打分，負責征收管理的部門匯總核定。對納稅人進行分類分級管理，即可以改變過去管理工作中不分主次、平均用力的局面，又能發揮激勵作用，調動納稅人及時申報、誠實申報、準確申報的積極性。

編輯：霍瑞珍