青海省財政支農問題淺談

“農民不富，中國不富”。千方百計促進農民增收，促進農業發展，不僅是加快農業和農村發展的必然要求，而且是保持國民經濟持續快速協調健康發展的必然要求，是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求，更是維護社會穩定和國家長治久安和建設社會主義新農村的必然要求。農民增收離不開公共財政的支持，建立公共財政必將對農民增收起到積極的影響，解決農民增收問題必須建立完善的公共財政體制。

一、青海省農業概況

青海省地處青藏高原，地域遼闊，地勢高峻，地形復雜，地貌多樣。青海省的農業主要集中在東部農業區的河湟谷地和柴達木灌區。根據高原獨恃的自然生態條件，習慣上把東部農業區的耕地分為川水、淺山和腦山三種類型。農作物以小麥、青稞、蠶豆、豌豆、馬鈴薯和油菜六大作物為主。小麥是主要的糧食作物，播種面積300多萬畝；青稞是青藏高原獨有的糧食作物，是蒙藏民族的主食和釀酒業的主要原料，播種面積l00多萬畝；青海蠶豆粒大、飽滿、無蛀蟲，深受國內外客商的青睞，是農業中主要的出口創匯產品，播種面積40萬畝；豌豆具有較好的加工性能，播種面積60萬畝；高原冷涼氣候最適宜馬鈴薯生長，生產的馬鈴薯個大，飽滿，是城鄉居民不可少的糧菜兼用食品，馬鈴薯種植面積50多萬畝；油菜的分布范圍最廣，是青海省主要的經濟作物，是農民重要的增收途徑，播種面積250多萬畝。

由于受到青藏高原冷涼氣候的影響，青海省絕大多數地區春種秋收，一年一熟，復種指數為95%，黃河及其支流湟水沿岸的溫暖灌區可以間套復種糧、菜、飼料。高原農業氣候的特點是：干旱少雨，低溫霜凍，無霜期短，對農作物生長不利，而日照時間長，光照充足，雨熱同季，有利于光合作用和干物質積累，糧油作物單產較高，柴達木盆地曾創造了世界春小麥最高紀錄。全省自然災害頻繁，干旱、霜凍、冰雹、洪水、低溫、雨澇年年發生，造成對農業生產的極大威脅。

二、目前青海省農業發展存在的問題

雖然青海省農牧區經濟在平穩發展，但經濟基礎差，發展后勁仍不足，鄉村人口占的比重大。全面建設小康農村的關鍵是切實解決“三農”問題。從全省農牧區社會經濟發展情況來看，還存在著不可忽視的問題。

（一）農業具有弱質性

從整體上來說，青海省農牧業基礎地位還不牢固，“三農”問題還比較突出。主要表現在兩個方面，一是不斷增加的農牧業人口與貧瘠、分散且越來越少的農牧業生產資源的矛盾尖銳。近年來，青海省農牧業人口增長較快，與此同時，由于土地退化、草場沙化以及伴隨著工業用地的增加而導致耕地面積減少。這就使得人口與農業資源的矛盾日益尖銳。二是多數農村牧區自然條件嚴酷，生活生產條件差，農牧民享有的社會公共產品水平低，提高公共服務供給能力成本高。青海省農業生產條件較差，自然條件比較惡劣；西部地區大多為內陸戈壁、沙漠地帶，干旱少雨，土地脊薄，青南地區氣候寒冷，不適宜農作物生長，盡管擁有廣大的草原，適合畜牧業的發展，但由于自然條件惡劣，往往受到自然災害的影響。此外東部農業區由于人多地少，農業生產力低，單位面積的產出往往要低于全國平均水平，而在人工、肥料等投入上還要大于中部和東部省區。

（二）農業和農村經濟發展落后

由于自然、歷史等多方面原因，目前青海省農業和農村經濟發展還相對落后，農業基礎設施建設滯后，科技發展水平較低，生態環境治理任務繁重，還沒有從根本上擺脫靠天吃飯的局面，以2002年為例，青海省農田有效灌溉面積為193.55千公頃，化肥使用量176458噸，鄉村辦水電站54個，發電能力2.73萬千瓦。從農業機械化程度來看，2002年青海省實際機耕面積為243千公頃、實際機械播種面積222千公頃，而實際機收面積僅為82千公頃，全省排灌動力機械3080臺，聯合收割機進651臺。這種狀況極大地制約了青海省地區的經濟和社會發展。

（三）農戶經營規模小，生產技術落后

青海省大部分地區地廣人稀，耕地分散，部分地方山高坡陡，自然條件限制了農戶擴大經營規模；雖然人均耕地高于全國的平均水平，但由于工業和第三產業遠遠落后于東部地區，農村人口的比例大大低于東部和中部地區，因此實際上西部地區農民人均耕地還少于東部地區，加之受氣候條件的限制，青海省的復種指數比東部和中部低，因此農戶的經營規模比東部地區小。由于生產經營規模較小，影響到農民推廣和使用農業新技術的積極性。從目前青海省的農業科技水平看，在傳統和常規農業技術方面與東部差距不大，但在農業高新技術的引進推廣上差距有逐漸擴大之勢。

（四）農業經濟結構不合理，市場競爭力弱

經濟結構不合理現象在青海省尤其突出，主要表現為區域結構不合理、產業結構及產品結構單一、低水平重復嚴重等。經濟結構不合理還表現在一些西部地區沒有根據本地的資源優勢，因地制宜地發展優勢產業。青海光照資源豐富，晝夜溫差較大，夏季較為涼爽，適宜果樹、蔬菜、花卉的生長發育；由于青海省的土地價格和勞動力成本相對較低，因而，其水果、蔬菜、花卉與國內其他產區和國外同類產品相比，都有較強的價格優勢，有利于國內外市場的開拓。但是青海省在這些方面的發展還比較落后。經濟結構不合理還表現在初級農產品多，高科技含量的農產品少。尤其是符合國際標準的農產品少，過于強調產量、數量而忽視了質量。

三、現階段青海省財政支農的政策建議

（一）增加財政對農業、農村和農民的轉移支付數量是目前扭轉“三農”問題局面最直接的方式

長期以來，國家始終保持了對農業的財政支持幅度，每年用于農業的支出始終保持在財政支出的9%左右。我國農業投資主要來源于國家財政撥款和集體資金及勞動積累。國家投入對農業資金總投入的穩定和增長起著重要的作用。但是，隨著改革后農村經濟領域和投資體制的變化，國家已經并非是農業的惟一投資主體，通過財政政策，引導工商企業投資農業是農業走上快速發展的一項新動力。目前“三農”問題與社會經濟體制改革的深層次矛盾逐步暴露出來，這就更需要財政加大對農業的財政轉移支付力度，及時緩解農民生活和農業生產方面的資金壓力，最大程度地保證市場經濟條件下我國農業發展的平穩過渡。

（二）拓寬財政支農的覆蓋面

按照公共財政的框架要求，財政支農資金要以部門預算、國庫集中支付等財政綜合改革為契機，按照農業項目的受益范圍、作用大小、科學界定支出范圍。要對農業技術推廣、農民職業技能培訓、生態工程建設、基礎設施建設等項目按公平效益原則給予平等的支持和保護。要加強財政投資的主導作用，促進多元化投資格局形成。要通過有效的財政貼息方式增加農業政策信貸資金的投入，完善貼息制度、配套投入機制和以獎代補辦法，并運用市場機制，完善和開發資本市場，調動和引導各投資主體增加農業投入。要加大利用外資、股份集資和內部融資力度，支持工商企業投資農業項目。同時，對不符合公共財政要求的支出，堅決退出，讓有限的財政資金更好地為農業發展服務。

（三）不斷推進農村稅費改革，減輕農民負擔，降低農業生產成本

當前，青海省以規范財政收支、減輕農民負擔為目的的農村稅費改革基本完成，農民已經從稅費改革中得到實惠，農民負擔明顯減輕，農村各種社會矛盾明顯減少，鄉鎮干部的職能得到根本性的轉變，但目前的農村五保老人供養、農民醫療保險、農村最低生活保障、農村公共衛生（包括飲水、改廁）建設又擺到了我們的面前，需要我們運用新的理財理念，把農村稅費改革這項成果鞏固好。當前的問題是要建立防止農民負擔反彈的長效機制，不斷降低農業生產成本，讓農業增產增收，盡快走出困境奔小康。

（四）建立健全財政支農資金投資管理和績效評價機制，提高資金使用效益

政府資金的使用效益如何，需要從多方面進行衡量。從分配的總量，到各部門、各行業比重的分配和使用，都需要進行科學的研究和分析。政府資金的走向對社會資金資源的使用是一個引導和示范、是對整個社會資源配置的不斷優化，只有通過優化的資源配置，才能真正促進農業和農村經濟的不斷發展。

（作者單位：青海大學財經學院）