經濟轉型期中國政府經濟職能的轉變及其約束條件

當今中國社會經濟的發展取得了令世界矚目的成就，2004年GDP實現9.5％的年增長率，遠遠高于世界平均約4％的年增長率。和美國一道成為拉動世界經濟增長的兩大引擎。中國社會比較成功的轉型，引起了世界的廣泛關注。英國著名思想庫倫敦外交政策中心5月發表喬舒亞·庫珀·拉莫的一篇論文，題為《北京共識》，對中國20多年的經濟改革成就作了全面理性的思考與分析，指出中國的經濟發展模式不僅適合中國。也是適于追求經濟增長和改善人民生活的發展中國家效仿的榜樣。他認為，中國的模式是一種適合中國國情和社會需要、尋求公正與高質增長的發展途徑。他把這種發展途徑定義為：艱苦努力、主動創新和大膽實驗；堅決捍衛國家主權和利益；循序漸進，積聚能量。創新和實驗是其靈魂；既務實，又理想，解決問題靈活應對，因事而異，不強求劃一是其準則。它不僅關注經濟發展，也同樣注重社會變化，通過發展經濟與完善管理改善社會。中國的新理念正在對中國以外的世界產生巨大影響。對全世界那些正苦苦尋找不僅發展自身，而且還要在融入國際秩序的同時又真正保持獨立和保護自己生活方式和政治選擇出路的國家來講，中國提供了新路。

一、轉型期政府職能的轉變

我國的經濟轉型主要表現為從計劃經濟向市場經濟轉型，從農業性鄉村社會向工業性城鎮社會轉型，從封閉半封閉社會向開放社會轉型。社會經濟體制從計劃轉向市場，首要問題就是必須先將市場逐漸培育起來，同時這也決定了中國的改革必然是一種漸進的分階段推進的改革模式。市場的培育是在政府主導下進行的。因此，中國未來改革的中心任務將是政府職能轉換。

根據市場經濟理論，政府的經濟職能一般限于：(1)提供制度安排。包括對財產權的確認和保護，貨幣、度量衡、破產、專利、公司章程等標準的提供等等；(2)保持宏觀經濟穩定。市場經濟周期總是上下波動的，政府可以通過制定財政、貨幣、信貸、匯率、優惠、制裁等政策措施、經濟杠桿和法律手段，特別是采取“相機抉擇”的宏觀調節政策，適時改變市場運行的變量和參數，減少波動的幅度和頻率，同時通過制定發展規劃和產業政策，合理布局，優化結構，保持宏觀經濟穩定與經濟總量平衡；(3)彌補市場失靈。按照斯蒂利茨對市場的分析，市場失靈主要是由于壟斷、“搭便車”以及外部性因素而引起，相應地，政府應具備這些職能以彌補市場失靈。第一，維護競爭。市場并不總是能夠維系自身健康合理的運行，“企業抱怨政府干預過多”實際上是一個悖論，政府的行為包括制定證券交易法、合同法、公平交易與價格仲裁法、反壟斷法和消費者保護措施，對維持和增進私營部門的競爭是必不可少的；第二，提供公共物品和服務，緩解“基礎瓶頸”。有些有益于社會整體的公共物品，對個人而言卻很難根據其使用的數量而付費，從而出現“搭便車”現象，因此決定了其供給幾乎不可能由市場上的私人廠商供給，這些物品包括國防、道路和橋梁、航行求援、防洪、清理下水道、交通管理系統以及其他基礎設施；第三，消除市場交易對第三方或周圍環境產生的消極的外在性或“溢出”效應，使個人的邊際收益等于邊際成本，例如加強城市公共交通建設以減少私人汽車對空氣質量和交通事故所產生的外在性，在政府嚴格管制的框架內。進行付費的排污許可證等等。世界銀行在其1997年的世界發展報告中把這些稱為“每一個政府的核心使命”，并歸納為五項最基本的職能，即(1)確定法律基礎；(2)保持一個未被破壞的政策環境、包括保持宏觀經濟的穩定；(3)投資于基本的社會服務和社會基礎設施；(4)保護弱勢群體；(5)保護環境。這些職能并不是那些最小化政府的必然角色，而是保證市場運行的必然選擇。

政府部門在事實上承擔和管理國有資產的情況下，要求政府部門一夜之間完全放棄對國有經濟的管理和控制，轉變到僅僅為社會經濟發展提供公共產品及服務是不現實的。但問題是，當政府面臨各種問題。承擔穩定社會經濟的責任，致使政府不能完全以局外人的身份而置身于外，于是，政府又以種種理由和方式直接參與經濟活動，于是在中國出現了令人難以置信的情形。一邊是國家義務教育因政府財政投入不足而造成適齡兒童由于家庭貧困而失學，寄希望于社會捐贈的希望工程來解決落后地區貧困家庭兒童的義務教育，而另一方面，中央政府財政能夠拿出百億計的財政資金用于國有銀行沖抵壞賬；有些落后地區的政府一出手上千萬的財政資金用于瀕臨困境的上市公司，這樣作僅僅是為了保住上市公司這個“殼”資源。政府在財政資金的使用上，過多地把資金用于經濟用途，真正需要財政支出的公共服務和產品則由于財政投入的不足而短缺，投入經濟建設的資金由于多種原因，又并未實現預期的效率，在社會上造就了一批新貴，國有銀行壞賬這么厲害，憑什么銀行系統的人均收入水平在所有行業中是最高的?同時，義務教育在建國五十五年后，由于公共資金投入不足仍不能真正實施，而僅僅是名義上的。

1978年-2003年間我國政府財政支出按其職能分類(經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費、其他費)的支出占財政總支出百分比的變化結果表示，政府的經濟職能支出逐漸降低，表現在政府財政支出用于經濟建設方面的比重從改革開放時1978年的64％，下降到2003年的30％左右，但仍然是所有職能支出中比例最高的。政府承擔的社會職能逐漸得到加強，社會文教支出在上世紀80年代得到較快增長，但進入90年代后增長緩慢，而在2002、2003年度首次出現增幅下降的趁勢。如何確保政府財政資金能夠更多地支付在政府所承擔的公共責任上，這是值得研究和思索的。

二、政府規模、政府范圍及約束條件

政府規模的一個主要決定因素就是它的范圍，即讓政府發揮作用的領域。而政府規模擴張已成為當代世界各國行政發展的普遍趨勢。這里的政府規模既指政府職能與權力范圍，也指政府機構與人員。所謂政府規模擴張是指在政府職能與權力擴張基礎之上的政府機構與人員膨脹。衡量政府規模擴張有兩個主要指標：一是政府支出占國民生產總值的比例。這里的政府支出主要包括政府消費、政府投資及轉移支付。在西方發達國家，政府支出不斷增長，現在美國政府的支出約占美國GDP的1／3強，而在1913年還不到GDP的10％；法國、德國、意大利則更高，僅公共部門支出就占了GDP的1／2強。在我國，政府支出占GDP的比例不斷下降，從1978年的31％下降到1995年的12％。對比中外政府支出比例，不難發現中國推行經濟體制改革，收縮政府職能，從而減少政府直接投資并導致政府支出比例下降。

從1978年-2003年間我國政府財政支出占國內總值百分比的變化中我們可以看出中國財政支出占GDP的比重在1996年之前呈逐漸下降之勢，從1996年后才逐漸上升，到2003年達到21％。西方發達國家則因凱恩斯主義和福利主義的影響，導致政府支出猛增。另外，中外政府支出結構差異明顯。西方國家政府轉移支出的比例很高，以美國為例，1996年僅社會保障開支就占了政府支出的53％。我國的政府支出則主要用于政府消費，僅支付公務員及事業單位人員工資就占了財政收入的60％。二是政府公務員占全國人口的比例。西方發達國家政府公務員占人口比例較高，美、英、法、德、日分別為6.8％，7.8％，11.8％，6.9％和3.8％，現在美國每128名選民中就有一位民選官員，每十幾個人中就有一位政府文職工作人員。而我國政府工作人員占總人口比例則更高，1979年黨政干部約279萬人，1989年為543萬人，增加了264萬人，增長了近1倍；1995年則為1042萬人，比1989年增加了499萬人又增長了近1倍。若加上事業單位人員共計3576萬人，平均每30人中就有一位官員。中國作為一個農業人口占80％的國家，政府工作人員占全國人口比例事實上高于西方發達國家。

從1978年-2003年間我國政府常規費用支出占國內GDP百分比的變化中可以看出，中國政府財政支出規模在世界范圍內應該是偏低的，中國政府的常規費用支出占國內GDP的比重遠低于發達國家的比重，也低于較低中等收入國家的水平。

盡管中國政府常規費用支出占GDP的比例在世界范圍內并不占大，而且可以說是偏低的，但中國政府對經濟的干預程度之大，對社會經濟活動影響之大卻是不爭的事實。在政府支出比率既定的情況下，政府干預程度的大小取決于政府支出的類型，一般說來，政府用于購買物品和服務的支出越大，政府干預的程度越大，因為政府重新配置資源的規模越大，政府用于轉移支付的支出越大，政府干預的程度越小。由于政府對經濟的過度干預，導致國內經濟活力的缺乏，效率的低下。資源的大量浪費等等不一而足。究其原因，政府對要素市場土地、人力、資本的控制，使得這些市場的資源配置中政府仍然起主導作用，而政府追求的是社會公共目標，因而不可能去追求效益的最大化，所以，地方官員為政時，力求GDP增長最大化、稅收最大化、本地就業最大化，造成市場資源的浪費，地方保護主義下的市場分割及歧視，市場的分割抑制了競爭和專業化分工，損害了市場的效率和科技的創新。政府對經濟調控通過對企業投資項目的審批和干預來實現，有悖于政府宏觀經濟調控的目的和手段。現政府更多地通過干預微觀經濟主體的經濟活動來實現其所希冀的宏觀目標。政府能夠干預微觀經濟主體行為，這表明，政府實際上仍擁有很大的資產處置、資金信貸和人事任命權，企業還沒有成為真正的具有法人財產權的獨立的法人實體。因此。蘭微觀主體經營出現困難時，自然而然政府也就成為事實上的責任人，最后，導致政府也完全無法承擔這么多、這么大的經營責任及風險。政府的責任少了。權力才會少，壓力才會小。減少政府責任，縮小政府的權力是關鍵措施之一。在法治國家，政府的行為受到法律的約束。在此條件下，政府如何成為有效政府，是能否建立一個好的市場經濟秩序的重要因素。

對政府權力的限制或職能的轉變，政府部門很難自主地進行限制，只有來自其他權利的保障，通過其他權利的履行來對政府的權力進行約束。如保障農民的權益，解決三農問題，如果沒有農民的自由遷徙，離開農村到城市打工謀生，最近出臺這么多的措施限制政府在對待農民工的不公正的政策措施。社會每當為一個人多提供一種自由選擇，社會就會增加一個需要自我負責的人，政府的責任邊際減少。通過法制保護個人的財產權和企業的自主決策的經營權利，是對政府強權的限制。

三、結論

中國社會經濟的轉型為我們的經濟建設積累了大量的經驗和教訓，政府與市場是兩個不同的權力機制，政府權力機制來自權威性和全民性，具有強制力，市場機制來自于市場參與主體的趨利要求，是自發性的，因此，政府與市場應該在各自的領域里發揮作用，不能相互替代。政府對市場的替代會由于政府的強制力而造成壟斷和效率的損失，同樣的市場去替代政府，也會造成社會公平的缺失，損害社會福利。但市場機制的建立不可能完全自發地形成，還需要政府的主導和規范，市場機制在形成過程中，是市場主體相互之間博弈及利益的調整過程，政府主要職責是維持雙方博弈的規則公正而透明，而不能直接地干預，否則，政府主導下的市場機制的培育永遠都無法完成。市場機制的培育、形成和發揮作用，不僅能夠有效地替代政府原有的職責，使政府真正地履行其公共職能，同時，還能夠抑制政府的職能越位。

(作者單位：桂林工學院)