關(guān)于建立我國礦山土地復(fù)墾制度化的研究

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的基礎(chǔ)性作用。有資料統(tǒng)計，95％的一次性能源、80％以上的工業(yè)原料、城市化建設(shè)中的基礎(chǔ)建設(shè)的建筑材料都取自于礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的開發(fā)不僅解決了很多就業(yè)問題，而且為我國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做出了很大貢獻。但是礦產(chǎn)資源的開采過程中由于多方面因素，也帶來了嚴重的環(huán)境問題和社會問題。尤其是對礦山的土地資源產(chǎn)生了嚴重的負面影響。因此，應(yīng)加緊對我國礦山土地復(fù)墾制度化建設(shè)。

一、我國礦山待復(fù)墾土地工作存在的問題

我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動占了大量土地資源，使原本就十分緊張的耕地保護形勢更為嚴峻。據(jù)粗略估算，目前我國各種人為因素造成破壞廢棄的土地約2億畝左右，約占耕地總面積的10％以上。其中僅采礦破壞的土地面積就達9000萬畝。這些被破壞的土地多數(shù)為基本農(nóng)田，土壤肥沃，基礎(chǔ)條件較好。如能按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草”的原則進行復(fù)墾利用，則可產(chǎn)生巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。但待復(fù)墾土地資源工作存在很多問題。

1．政府和社會對于土地復(fù)墾工作的認識尚未到位。很長一段時間以來，各級政府、各企業(yè)將GDP的增長率看作衡量自己工作成績的主要指標，甚至是唯一指標。將發(fā)展經(jīng)濟與保護資源、保護環(huán)境絕對化、對立化，忽視、漠視對資源和環(huán)境的保護，結(jié)果造成巨大損失和嚴重后果。如采礦業(yè)，作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展最前端的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，它為我國的經(jīng)濟建設(shè)作出了巨大貢獻，但由于過分強調(diào)經(jīng)濟效益，忽視了土地的保護和資源的合理開發(fā)，結(jié)果造成了非常嚴峻和突出的礦山環(huán)境問題：土地破壞、水土流失、土壤退化、植被破壞、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、“三廢”污染加劇等。

2．土地復(fù)墾的法制體系建設(shè)仍需加強。我國目前還沒有一部專門的土地復(fù)墾法律，這與我國的資源環(huán)境戰(zhàn)略以及土地復(fù)墾的形勢和任務(wù)不相適應(yīng)。正在實行的《土地復(fù)墾規(guī)定》是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，可操作性差，隨著情況的不斷發(fā)展變化，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和土地復(fù)墾實際的需要。新修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》和制定的《煤炭法》、《鐵路法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定，但仍有很多原則性問題無法得到解決。如新中國建立之前和計劃經(jīng)濟時期所形成的礦山開采破壞的土地和無法尋找礦主破壞的土地由誰來復(fù)墾?誰來承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任?土地復(fù)墾過程中，各方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系應(yīng)遵循怎樣的原則?如何進行監(jiān)督等都不太明確。所以必須盡快建立相應(yīng)的法律體系，使土地復(fù)墾有法可依。

3．需要切實可行的措施保障土地復(fù)墾資金投入。以美國為例，除了用法律手段規(guī)定復(fù)墾責(zé)任人的復(fù)墾義務(wù)外，還通過實施復(fù)墾保證金制度，確保土地復(fù)墾有充足的資金來源；針對歷史遺留下來的土地復(fù)墾問題，則通過建立廢棄礦山復(fù)墾基金加以解決。在我國，由于缺乏有效的措施且各方面重視不夠，土地復(fù)墾的資金渠道無法保持通暢，每年復(fù)墾土地的數(shù)量遠遠跟不上破壞土地的數(shù)量。另一方面，對于計劃經(jīng)濟時期遺留下來的土地復(fù)墾問題，有關(guān)各方也沒有提出切實可行的解決方案。所以如何確保充足的資金來源是我們當前亟待解決的難題。

4．土地復(fù)墾工作在制度、機制等方面缺乏創(chuàng)新。由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗纳鐣髁x市場經(jīng)濟，要做好土地復(fù)墾工作。首先，要在理論上進行研究，結(jié)合國外發(fā)達國家的經(jīng)驗和我國國情，探索出切實可行的道路。其次，還要在協(xié)調(diào)機制、約束機制、監(jiān)督機制等方面制定相應(yīng)的配套政策：由于土地復(fù)墾屬于地政工作的范疇，但又與礦產(chǎn)開發(fā)、地質(zhì)環(huán)境保護有著密切的聯(lián)系，所以需要地政和礦政密切配合，加強協(xié)作。由于土地復(fù)墾與廣大群眾的利益密切相關(guān)，要做好這項工：作需要群眾的積極參與，所以還要出臺一些政策，鼓勵社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督。再次，還要在適當?shù)臅r候?qū)嵭型恋貜?fù)墾保證金等制度，為土地復(fù)墾創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

二、我國礦山土地復(fù)墾制度化建設(shè)措施

1．針對問題，提出礦山土地復(fù)墾整理對策。在新形勢下，礦山土地復(fù)墾整理面臨的困難和主要問題。一是對礦山土地復(fù)墾整理的重要性認識不足，觀念比較陳舊，長期以來重視農(nóng)業(yè)方面的復(fù)墾利用，缺乏分類指導(dǎo)，因地制宜，長遠規(guī)劃、全面發(fā)展的觀念。二是復(fù)墾整理量大，資金缺乏。按《土地復(fù)墾規(guī)定》要求，生產(chǎn)建設(shè)中破壞的土地，土地復(fù)墾費用從“企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支”，而多年來，礦山企業(yè)經(jīng)濟效益不高，企業(yè)很難拿出資金進行復(fù)墾。三是礦山土地復(fù)墾整理涉及面廣。相互協(xié)調(diào)難度大。要針對問題，深入調(diào)查研究，采取相應(yīng)的可行性對策措施。

2．加強協(xié)調(diào)，制定礦山土地復(fù)墾整理規(guī)劃。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，不斷推進理論創(chuàng)新，提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會，其核心就是以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而促進人與自然的和諧。對此，結(jié)合到礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程，就是我們應(yīng)樹立重建礦區(qū)生態(tài)，實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。因而，各級政府應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo)，圍繞實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，把礦山土地復(fù)墾整理提到重要議事日程，相關(guān)部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定規(guī)劃，付諸實施。

3．依法實施，出臺礦山土地復(fù)墾整理優(yōu)惠政策。認真貫徹執(zhí)行“土地管理法”、“土地復(fù)墾規(guī)定”等法律法規(guī)和相關(guān)政策對正在開采的礦山企業(yè)，按照“誰破壞、誰治理”的原則，責(zé)令有關(guān)礦山企業(yè)實施土地復(fù)墾整理。同時政府要出臺相應(yīng)的政策，鼓勵對老礦山土地進行復(fù)墾整理。并按照“誰復(fù)墾、誰受益”的指導(dǎo)思想，給予從事礦山土地復(fù)墾整理的單位和個人以政策優(yōu)惠。認真貫徹執(zhí)行“礦產(chǎn)資源法”，嚴格依法審批新辦礦山，一律實行礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，要按礦山土地面積繳納礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金，制定礦山生態(tài)環(huán)境治理方案，并簽訂礦山生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任書，從源頭上控制礦山對礦山土地的占用和破壞，以利于礦山閉坑后礦山土地復(fù)墾整理。

4．廣開資金渠道，強化礦山土地復(fù)墾整理力度。立項籌資，按照建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)制度，將較大面積并具備一定條件的成片礦山土地復(fù)墾整理進行立項，引導(dǎo)資金注入礦山，從事礦山土地復(fù)墾整理以獲取用地指標；鼓勵單位和私人投資，在協(xié)調(diào)好各種利益分配的前提下，可以將礦山復(fù)墾整理后的預(yù)期收益在一定時期內(nèi)全部或大部歸復(fù)墾整理的主體；綜合治理共同投資，與生態(tài)環(huán)境保護、礦山地質(zhì)災(zāi)害防治等工作結(jié)合起來實施礦山土地復(fù)墾整理；積極引進外部資金、立項爭取國家有關(guān)資金等多渠道引資，增加復(fù)墾整理的力度。

5．因地制宜。以新思路實施礦山土地復(fù)墾整理和利用。礦山開發(fā)之初，大部分處在山區(qū)、農(nóng)田，隨著現(xiàn)代化發(fā)展，城市化推進，工業(yè)化提升，礦山所處的地理位置發(fā)生很大變化。因此，要因地制宜，根據(jù)礦山的特性進行復(fù)墾。對于市區(qū)周圍的礦山土地，應(yīng)以新的思路適應(yīng)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的需要來策劃整理開發(fā)利用。一是實行國家征用，礦山土地進市場，進行統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一出讓；二是政府收儲，為城市用地的儲備資源；三是用于綠化美化，開發(fā)居住小區(qū)，成為改善生活條件和投資環(huán)境的政府公用事業(yè)用地；四是利用礦山內(nèi)發(fā)現(xiàn)的其他資源進行開發(fā)利用；五是用作工業(yè)建設(shè)用地。

司法部2005年度法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級立項課題專項任務(wù)項目“礦產(chǎn)資源保護體系構(gòu)建與礦山生態(tài)環(huán)境治理研究”成果。(項目編號05SFB5030)

(作者單位：江西理工大學(xué))