淺析縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃及管理

發(fā)達國家通常將礦產(chǎn)資源開發(fā)分為三類，一是石油(petroleum)的開采，二是固體礦產(chǎn)的開采(mining)，三是砂石土礦產(chǎn)資源的開采(quarry)，并有三套相應的管理制度。我國《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》將礦產(chǎn)勘查開采分為三類：可按申請在先方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)(第一類)；可按招標拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)(第二類)；可按招標拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)(第三類)。顯然，三大類型的礦產(chǎn)資源的自然屬性、法律屬性和經(jīng)濟屬性決定了礦產(chǎn)勘查開采的分類及其管理制度。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》，砂石土資源就屬于第三類礦產(chǎn)，是縣級第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的重點對象。因此，砂石土資源的自然屬性是縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃及管理工作的基礎(chǔ)，是編制縣級規(guī)劃的重要依據(jù)。

一、砂石土資源開發(fā)在我國國民經(jīng)濟建設(shè)中的地位

《中國21世紀議程》(國務院，1994)指出“經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的、既能滿足當代人的需求而又不對滿足后代人需求的能力構(gòu)成危害的可持續(xù)發(fā)展的道路……是中國在未來和下一世紀發(fā)展的自身需要和必然選擇。”礦產(chǎn)資源是自然資源的重要組成部分，是人類社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)《中國的礦產(chǎn)資源政策(白皮書)》(國務院新聞辦公室，2003)“目前，中國92％以上的一次能源、80％的工業(yè)原材料、70％以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料來自于礦產(chǎn)資源。”可見，礦產(chǎn)資源在國家可持續(xù)發(fā)展中居于重要的基礎(chǔ)地位。

世界主要國家工業(yè)化的實踐表明，當GDP增長到一定水平，非金屬礦資源的消費量和總產(chǎn)值會明顯高于金屬礦產(chǎn)的消費量和產(chǎn)值，甚至有的專家將非金屬礦產(chǎn)資源的產(chǎn)值與金屬礦產(chǎn)產(chǎn)值的比例，作為衡量一個國家工業(yè)化程度的標志之一。如美國，人均砂石土資源年用量近10噸，中國人均只有2噸多。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，對非金屬礦資源的需求將大幅度增加。2001年以來，北京市年均增長量在3000萬噸以上，就是經(jīng)濟欠發(fā)達的廣西崇左市建市3年來，砂礫石資源需求量也是成倍增長。

2003年，我國金屬礦業(yè)產(chǎn)值占礦業(yè)總產(chǎn)值的比例為9.7％，非金屬礦業(yè)產(chǎn)值占11.4％，銷售收入分別占9.5％和11.3％，非金屬產(chǎn)值超過金屬礦業(yè)產(chǎn)值。從年產(chǎn)礦量角度看，非金屬更遠遠超過金屬。2003年我國非金屬年產(chǎn)礦量近36億噸，占全國總礦量(不含氣體礦量)的63％，而金屬礦量只有約4.7億噸，占8.2％。非金屬與金屬礦量之比為7.66，礦產(chǎn)值之比為1.2。2003年我國砂石土資源礦山企業(yè)高達92367家，占全國礦山企業(yè)總數(shù)的63.5％，但主要為小礦或小型礦，大中型礦山企業(yè)所占比例僅為0.4％(小礦占78.9％，小型礦山企業(yè)占20.7％)；砂石土資源年產(chǎn)礦量占全國總量的57.5％，但產(chǎn)值占礦業(yè)總產(chǎn)值的8.5％，占全國礦業(yè)利潤總額的3.6％；砂石土資源開采就業(yè)人數(shù)占總礦工人數(shù)的29.2％。廣西2006年底擁有礦山4983座，大型礦山33座(占總數(shù)的0.66％)，其中金屬礦山420座(11座大型，占總數(shù)的2.62％)，煤礦114座，其它非金屬礦山4449座(大型22座，占總數(shù)的0.49％)。

總之，砂石土資源雖不具有戰(zhàn)略性，但分布廣泛、用途普遍，在工業(yè)化過程中對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有特殊的意義，在國民經(jīng)濟建設(shè)中具有重要的基礎(chǔ)性地位，并且其需求量隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高而大幅度增長。對石山地區(qū)農(nóng)民的脫貧致富、全面建設(shè)小康社會、和諧社會具有重要的作用。

二、砂石土資源的自然屬性

1．砂石土資源具有不可更新性。砂石土資源的地質(zhì)表現(xiàn)形式為礦床，其形成需要百萬年為單位的漫長的地質(zhì)作用，相對于人類社會的發(fā)展歷程，礦產(chǎn)資源是不可再生的、不可更新的。因此，砂石土資源屬于耗竭性自然資源或不可再生資源。砂石土是不可再生的自然資源，一些地方因過度開采，資源已經(jīng)枯竭。如我國臺灣省，陸砂的開采受到極大的限制，河砂的開采量遠不能滿足日益增加的需求，砂石土資源的開采目前成為臺灣礦政管理中最復雜也是最熱點的問題。

2．砂石土資源具有廣泛分布性特征。自然界廣泛分布有砂石土資源。砂礫石是通過外生成礦作用而形成的最為常見的資源，主要有河砂、陸砂和海砂、大理石、花崗石、石灰石分布非常廣泛，普通粘土更是自然界分布最廣泛的資源；與其他礦產(chǎn)資源相比，砂石土資源的廣泛分布性比較突出，不需要復雜的勘查活動就可以圈定。

3．砂石土資源用途的普遍性。砂石土是構(gòu)成混凝土組成材料中最重要的原材料，是混凝土的“骨架”，俗稱骨料。使用砂石土資源的部門，涉及建工、水利、交通、鐵道、民航、農(nóng)業(yè)、冶金等各個方面。砂石土資源具有數(shù)百種用途，砂石土資源可以直接在其自然狀態(tài)下利用，也可以經(jīng)過簡單的機械加工如磨碎、水洗和篩分后利用。砂石土作為土木材料時，稱為集(骨)料資源，根據(jù)使用目的的不同，所要求的品質(zhì)也不完全相同。碎石作為修建等級公路、高速公路的骨料，必須具有很強的耐磨性，低膨脹性和收縮性等。砂礫石資源主要用于建筑業(yè)，主要用于生產(chǎn)水泥混凝土，路基、路面及穩(wěn)定劑，瀝青混凝土和一般建筑填料。隨著國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，對砂石土資源的需求量快速增長。砂石土資源已成為一個國家和地區(qū)發(fā)展不可或缺的重要礦產(chǎn)資源，對國民經(jīng)濟建設(shè)具有重要作用。

4．砂石土礦產(chǎn)資源的易采性。砂石土礦產(chǎn)資源非常容易探采，不需要高新技術(shù)。實際上探礦階段是可以免去的，在開采階段，一般也只是需要傳統(tǒng)的露天開采技術(shù)和環(huán)境保護與恢復技術(shù)。砂石土資源的開采，所需要的設(shè)備一般也非常簡單，開采成本很低。總體上看，砂石土資源項目的成本結(jié)構(gòu)，與一般礦產(chǎn)資源項目的投資結(jié)構(gòu)有很明顯的不同，前者資本投資少，主要體現(xiàn)在現(xiàn)金經(jīng)營成本等方面，如輔料、人工成本、運輸成本等；砂石土資源開采項目，資本投資低，資本結(jié)構(gòu)簡單，相對而言，投資回收期非常短；砂石土礦產(chǎn)資源的出讓，可以采取招標拍賣掛牌方式，并且其價格相對穩(wěn)定，不同投標人不會出現(xiàn)特別大的價格差異。

5．砂石土資源開發(fā)的礦山環(huán)境靈敏性。開采砂石土礦產(chǎn)資源，與開采其他礦產(chǎn)資源相比，具有更大的礦山環(huán)境上的靈敏性。一定要在兼顧自然環(huán)境，水土保持及土地二次利用的原則下，開發(fā)砂石土礦產(chǎn)資源。河川是一個動態(tài)平衡系統(tǒng)，它會調(diào)整本身的高程及斷面形態(tài)來適應上游來水量和來砂量的變化，也就是說，它會向一個“水－砂平衡”的方向改變。河砂是建筑不可缺少的基礎(chǔ)資源，大量砂石自河床中被取走后，將造成河川的不平衡，從而引起沖刷現(xiàn)象，對河川購置物的安全造成威脅，同時因流入海洋的砂石量減少，造成海岸的侵蝕。實際上。當從上游集水區(qū)所帶下來的砂石量超過河川的輸砂能力時，或是因為引水而引起水量驟減時，部分泥沙會沉積下來，造成河砂的淤積，這時河川會自衛(wèi)調(diào)整本身的特性，如增加河床的坡度，減小砂石粒徑等，來增加本身的輸砂能力，達到新的平衡。例如在河流整治的觀念下，桂林漓江中河砂開采只是為了疏浚河道，并非以開采砂石土資源為目的，但漓江上游地區(qū)的灌江河道等因非法開采河砂使河道遭受嚴重破壞。

開采陸上的砂石土資源，對農(nóng)田的破壞更大，尤其是破壞耕作層。這在耕地資源形勢嚴峻的我國尤其是一個嚴重的問題。采石場對環(huán)境的影響更為直觀，例如，桂林梧州高速公路建設(shè)引發(fā)沿線非法采石場劇增，對喀斯特巖溶景觀造成嚴重破壞，也引發(fā)不少非法開采傷亡事件，雖然在專家學者們的強烈要求下，政府及時進行了整頓，但是某些破壞的山體已無法修復了。

砂石土資源開發(fā)的公司核心技術(shù)正是環(huán)境恢復技術(shù)和規(guī)劃的預見性，我們在編制鳳山縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃時，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和旅游資源特點，設(shè)置采石場礦權(quán)時優(yōu)先考慮那些采石場的廢棄地能為建設(shè)用地或旅游休閑設(shè)施的地段，這樣既解決了采石場的廢棄地環(huán)境恢復問題，又緩解了石山地區(qū)建設(shè)用地緊缺，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護的平衡。

三、砂石土資源自然屬性及其對縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃和管理的影響

1．由于砂石土資源的開采，是經(jīng)濟活動的源頭產(chǎn)業(yè)，砂石土資源的用途非常普遍，而縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重點礦種是砂石：七礦。因此，通過縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的制定及實施，將砂石土資源作為杠桿對地方經(jīng)濟建設(shè)進行宏觀調(diào)控，參與對整個國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。筆者認為，對砂石土資源控制開采，將有利于給近年來高燒不退的建筑和房地產(chǎn)業(yè)降溫，對其他經(jīng)濟建設(shè)活動也有明顯的影響。縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃成為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段，不再是“規(guī)劃，規(guī)劃，墻上掛掛了”。

2．按照我國《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》砂石土資源屬于可按招標拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)(第三類)，一般不設(shè)置探礦權(quán)。砂石土資源的分布廣泛的自然屬性，使得砂石土資源管理最重要的參數(shù)之一是采出量，而不是儲量。在礦權(quán)評估、確定出讓價格時不考慮儲量。而只考慮產(chǎn)量，其出讓價格一般也均以采出的單位重量／體積來表示。

3．砂石土礦產(chǎn)資源用途的相對普遍性，砂石土資源礦業(yè)權(quán)出讓的宗數(shù)非常多，例如2006年廣西出讓采礦權(quán)2176宗，其中建筑石料用灰?guī)r就占了1016宗，二級市場上砂石土資源交易數(shù)量，也比任何一種其他礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)交易數(shù)量都多，這使得“市場對比法”(或可比銷售法)可以成為評估砂石土資源的最常見方法；砂石土資源的出讓價格，不可能形成壟斷價格；砂石土資源的出讓價格，在很大程度上并不取決于其巖石類型等，而是取決于其物理性質(zhì)(有時是化學性質(zhì))以及其因后來的風化、蝕變而引起的物理化學性質(zhì)的變化，取決于不同終端用戶所確定的砂石土資源質(zhì)量的標準／規(guī)范。

4．開采砂石土資源的環(huán)境靈敏性使環(huán)境保護和恢復成本在總成本中占很大比重，據(jù)發(fā)達國家砂石土礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項目的估算，環(huán)境保護可能將占總成本的15—20％，位于環(huán)境靈敏區(qū)的，這一比重還要增加，環(huán)境靈敏性也可以反映在出讓價格上，砂石土資源的出讓價格，在很大程度上是一個“規(guī)劃”價值。

5．根據(jù)開采砂石土資源的環(huán)境靈敏性，在縣級礦產(chǎn)規(guī)劃中體現(xiàn)砂石土資源開采的時間空間規(guī)劃：明確界定哪些砂石土資源優(yōu)先開采，哪些需要推遲到什么時間再允許開采，哪些地段的砂石土資源可開采，哪些不能開采；對哪些特殊地段的砂石土資源的開采，需要采取哪些特殊的保護措施和限制措施等。

廣西國土資源廳“廣西第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃項目”部分研究成果

(作者單位：桂林工學院)