多頭立法滋生部門利益沖突

備受業界關注的中國“政府采購第一案”——北京現代沃爾經貿有限責任公司訴財政部政府采購行政不作為一案，近日再度進入公眾視野。一審判令財政部敗訴，財政部不服。6月7日，因財政部提出上訴，北京市高級人民法院公開審理了此案。而在一審庭審中，財政部把此案行政不作為的責任推向發改委，自己大喊冤枉。

（一）“八路軍”打“新四軍”

我國行政立法和經濟立法的最大弊端是多頭立法，致使執法權相互重疊，誘發部門利益沖突。法學專家們將這種現象戲稱為“八路軍打新四軍”。

幾年前，蘇北農村曾發生過一件怪事，一家農科站販賣假種子被當地工商所查獲，要進行處罰。而該縣種子公司卻出面擋駕，說是已經處罰過了，一案不可二罰。工商所和種子公司手頭都握有尚方寶劍，工商所按《工商管理條例》執法，種子公司照《種子管理條例》辦事，誰都說自己是執法主體，都有處罰權，兩家爭持不下，吵得不可開交，還打起了官司。倒是讓此案當事人——販賣假種子的農科站坐山觀虎斗，心中暗喜。

同類的事件還有農機站和交管所上路查農用車輛發生的執法沖突，兩家在路上設卡，同時查獲一輛違規農用車，爭著處罰，都說自己有執法依據。他們把違規車輛晾在一邊，兩家人在大路上進行“說法斗爭”，還發生了肢體碰撞。

如果說上述兩則案例還多少帶有一點調侃色彩的喜劇成分的話，那么遼寧省義縣旭東加油站同時被兩家執法部門罰款則是實實在在的一場悲劇。

旭東加油站因同一批柴油質量問題被縣技術監督局和工商局兩家先后罰款，旭東加油站以技術監督局無權執法為由，將其告上法庭，而當地法院兩次判決截然相反，第一次判令縣技術監督局無權執法，退回罰款；第二次卻判令執法不當，應予完善。縣技術監督局憑借法院的第二次判決對旭東加油站加重處罰，由3000元加碼到近40000元。旭東加油站被迫關門。

（二）公權淪為部門私權

多頭立法緣于部門的利益訴求和沖動。在《政府采購法》頒布前，我國政府采購市場一直處于群雄割據的狀態。政府有關部門既是采購人又是監督人，擔當雙重角色，權力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實施后，法律第一次統一了政府采購貨物、工程和服務的主管機關和監督機關，那就是各級財政部門。

可是《政府采購法》頒布實施后，出于自身利益的考慮，各部門仍然爭相頒布各自的部門規章，爭奪屬于本部門的工程建設項目，從而形成了部門爭權的現象。其中最明顯的，是發改委主導制定了《招標投標法》。而部門爭權，又形成了監督主體重疊，無法有效監管的惡果。

對于財政部與發改委的“分工模式”被一審判決所否定，法學專家認為是一件好事，一審判決是司法實踐第一次嚴格地依照法律規定，認真地劃清了部委之間的權力之爭，第一次從法院判決中，明確了中國政府采購市場統一的主管機關和監督機關。

眾多行政部門對立法主導權的“青睞”，根本動因是為了獲取法案執行權，進而獲得相應的機構設置權和財權。

《反壟斷法》的起草過程就一直彌漫著部門利益之爭的硝煙。2005年初，一則有關三部委角力《反壟斷法》立法權，從而導致該法十年難產的報道，再度引發了外界對《反壟斷法》的關注。商務部相關負責人隨后進行了澄清，表示該法案經過商務部努力，已經上報國務院進行審議。國家工商總局不甘其后，當年5月發布了《在華跨國公司限制競爭行為表現及對策》這一國情咨詢性質的文件，再次將反壟斷立法問題炒得火熱。而國家發改委在2005年初發布的研究報告中將推動《反壟斷法》出臺列為主要工作，這意味著國家發改委繼商務部與國家工商總局之后，正式加入《反壟斷法》的立法爭奪戰。

很顯然，誰能爭得立法權，誰就多一分話語權，多一分執法權，部門就多一分利益，何樂而不為？

今年初，針對衛生部首度公開的以“基本醫療”為核心的醫改新方案，勞動與社會保障部研究人員也公開了一份被稱為“二層架構設計”的完全不同的醫改思路：即一、由政府對公共衛生承擔全部責任；二、由公共支出（政府財政和社會保險）為疾病風險承擔主要責任，個人承擔部分責任。

認真對比、梳理一下兩個部門不同的醫改思路，不難發現，此一公共政策的爭議，看似“公共”，其實背后均有著難以掩飾又不好直白的部門利益背景，兩部門所以各自有這樣的醫改思路，不全是出于純粹認識、觀點上的差異，而是與各自不同的部門利益密切相關的。

（三）裁判員不可霸占裁判規則制定權

我國部門立法的一個常見現象，就是各部門從自身利益考慮，為了多給本部門確立一塊權力地盤，不少部門爭相起草同一或類似內容的法律，從而造成一件事幾個法，幾個部門分管的法律相互“打架”的現象。

目前的政府立法，基本上誰是執法部門，誰就是立法草案的起草部門，甚至是整個立法過程的主導者。由于利益的訴求不同，不同部門起草出來的法律草案，往往相差很大，但是，他們也有一個共同特點：那就是一般都是極力爭取“本部門利益的最大化”，并通過立法的形式，將“部門利益合法化”。

因為《郵政法》是郵政部門主導立法，所以郵政丟失了平信不用承擔任何責任；因為《民航法》由民航總局主導修訂，所以偏低的空難理賠標準，許多年未得到修正——部門立法的泛濫，中國許多法律陷于部門利益的挾持中。

立法過程本質上是一個利益協調過程。立法程序包括議案的提出、草案的擬定、審議和通過等，應當給不同的利益集團提供一個合理博弈的平臺，并保證國家整體利益的實現。但“立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化”的現象不僅會給公民、法人和其他組織的合法權利造成直接損害，對于建設和諧社會更是極為不利。

分析人士認為，如果說，在過去由于立法資源短缺，特別是人才和信息的短缺而導致部門立法具有一定的合理性外，那么今天，為了克服其弊端，有必要在立法中建立一定的回避制度。

裁判員只有執行權，不可霸占裁判規則制定權。試想一下，如果讓裁判員制定裁判規則，設定繁瑣的清規戒律，運動員在競技場上還不是舉步維艱，動輒被裁判員判令犯規。對涉及部門利益的法律應當由地位相對超脫的人大專門委員會和工作機構或者政府法制部門組織起草，或者委托專門研究機構和專家進行起草。

專家們建議，可實行公共立法和項目立法。前者是以中立的專業人士為主導的立法模式，后者也是公共立法的一種，指的是將立法作為一個項目通過招投標等一定方式交由政府主管部門以外的社會團體或其他專業人士起草法律法規草案的方式。兩者皆是國際上公認的科學立法方式，能有效地克服部門立法中普遍存在的缺陷和弊端。

（作者簡介：蔡恩澤，南京大學工商管理專業，曾任中國人民解放軍某部秘書、中學校長、文教助理、紀委書記、鎮長，現供職于某傳媒公司）