自然人責(zé)任視角下的政府責(zé)任研究

自然人責(zé)任是人類(lèi)歷史上最先產(chǎn)生、最早發(fā)達(dá)的責(zé)任形態(tài)，其它各類(lèi)責(zé)任理論都從自然人責(zé)任理論中汲取了豐富的養(yǎng)分，其它各類(lèi)責(zé)任制度也大多是依自然人責(zé)任制度為藍(lán)本所建立，政府責(zé)任亦不能例外。在比較自然人與政府責(zé)任異同的基礎(chǔ)上，用研究自然人責(zé)任的路徑剖析政府責(zé)任，以研究自然人責(zé)任的框架構(gòu)建政府責(zé)任，這將成為理解政府責(zé)任的獨(dú)特視角。

一、政府責(zé)任是復(fù)合責(zé)任

政府責(zé)任問(wèn)題涉及面甚廣，對(duì)于其性質(zhì)的界定也是眾說(shuō)紛紜、莫衷一是，大致可歸納為政治責(zé)任論、行政責(zé)任論、法律責(zé)任論和道德責(zé)任論等。較為普遍的觀點(diǎn)是將政府責(zé)任視為行政責(zé)任，即“政府及其構(gòu)成主體行政官員因其公權(quán)地位和公職身份而對(duì)授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任”。在“政府責(zé)任究竟為何”問(wèn)題上，更多學(xué)者所持的是復(fù)合責(zé)任論，即“作為民主社會(huì)的一種基本價(jià)值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和公民的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿足：政府必須積極履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)；必須承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任；政府必須接受來(lái)自內(nèi)部和外部的控制以確保責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。作為一種制度安排，責(zé)任政府意味著保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制，這種責(zé)任控制機(jī)制既包括內(nèi)部的也包括外部的。內(nèi)部的政府責(zé)任控制機(jī)制或形式至少包括職業(yè)主義的作用、代表性的重要性及其倫理道德的考慮。外部責(zé)任機(jī)制在現(xiàn)代政府體系中，至少包括組織的或監(jiān)督的義務(wù)，行政控制、立法監(jiān)督以及司法爭(zhēng)議的解決。”

將政府責(zé)任理解為復(fù)合責(zé)任確實(shí)存在著難度，我們?cè)诖艘肓俗匀蝗素?zé)任。眾所周知，自然人是集多重責(zé)任于一身的責(zé)任主體，“公民責(zé)任可以界定為屬于公眾領(lǐng)域的法律責(zé)任、政治責(zé)任，以及屬于私人領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任和參與責(zé)任”。在上述各種責(zé)任形式中，政府責(zé)任與自然人責(zé)任都存在著層次問(wèn)題，但它們?cè)诰唧w責(zé)任層次上卻并不相同。自然人責(zé)任以法律責(zé)任為底線，以道德責(zé)任為最高境界，其間包含了行政責(zé)任和政治責(zé)任。政府責(zé)任同樣以法律責(zé)任為底線，“當(dāng)政府機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為承擔(dān)法律后果時(shí)，政府責(zé)任便得以最低限度的保證。”但政府責(zé)任的最終形式卻并非道德責(zé)任而是政治責(zé)任：當(dāng)人們對(duì)政府表達(dá)某些不滿時(shí)，他們最多只是進(jìn)行輿論批評(píng)、內(nèi)心評(píng)價(jià)和道德討伐；而當(dāng)人們對(duì)政府的所有不滿達(dá)到極點(diǎn)時(shí)，當(dāng)各種責(zé)難形式用盡也無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)，他們便會(huì)要求政府承擔(dān)政治責(zé)任。“政治責(zé)任的基本承擔(dān)方式是政治上受信任的程度降低……最嚴(yán)厲的形式就是失去行使政治權(quán)力的資格。”當(dāng)政府執(zhí)政資格被剝奪時(shí)，政府責(zé)任也就不復(fù)存在了。行政責(zé)任是政府責(zé)任中最基本、最普遍的責(zé)任，“政府責(zé)任在人們的日常用語(yǔ)與專(zhuān)業(yè)文獻(xiàn)中更多地稱為行政責(zé)任”。

二、政府責(zé)任是有限責(zé)任

社會(huì)科學(xué)是以人為研究對(duì)象的科學(xué)，人性預(yù)設(shè)幾乎是所有社會(huì)科學(xué)研究的起點(diǎn)。在各種有關(guān)人的理論假設(shè)中，“理性人”理論的影響可能是最為深遠(yuǎn)的。“理性人”是集無(wú)限欲望與有限能力于一身的矛盾體。為限制自身無(wú)限的欲望，人們?cè)O(shè)計(jì)出了各種各樣限制自身欲望的制度。有限繼承制度就是其中較為典型的一例。有限繼承亦稱為限定繼承，是指繼承人對(duì)被繼承人的遺產(chǎn)債務(wù)的清償只以遺產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值為限，除繼承人自愿清償者外，繼承人對(duì)于超過(guò)遺產(chǎn)實(shí)際價(jià)值的部分不負(fù)清償責(zé)任。有限繼承制度決定了繼承人對(duì)遺產(chǎn)債務(wù)僅負(fù)有限的清償責(zé)任，實(shí)際上就是要將人們獲得利益最大化的欲望限制在有限的償債能力范圍之內(nèi)。

“理性人”的人性預(yù)設(shè)也同樣適用于政府。對(duì)公共資源進(jìn)行合理配置是政府的重要職能。資源即意味著稀缺，可供政府運(yùn)用的資源總是有限。但社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求欲望又是無(wú)限的，都希望政府能夠提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和更豐厚的社會(huì)福利。公共資源的有限與公眾欲望的無(wú)限之間的矛盾迫使政府在進(jìn)行資源配置時(shí)必須運(yùn)用理性進(jìn)行決策和選擇。而政府畢竟不是全知、全能、全善的上帝，“面對(duì)永遠(yuǎn)的變化和未知，政府的理性永遠(yuǎn)是有限的”。自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起，我國(guó)政府就被裹上了全能政府的外衣。這層厚重的外衣使得政府增加了管理成本、重復(fù)了管理智能；也使得政府既疲于奔命又效率低下，嚴(yán)重影響了政府職能的行使，制約了政府作用的發(fā)揮。將政府列入“理性人”范疇還因?yàn)檎耙矔?huì)追逐自身利益的最大化，因此，政府便不可避免地具有自利性。”當(dāng)代政府應(yīng)當(dāng)是有限的責(zé)任政府，這就要求政府職能實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，這也是打造當(dāng)代責(zé)任政府的首要條件。理解政府責(zé)任的有限，我們?nèi)砸宰匀蝗素?zé)任為視角。首先，政府和自然人都是有限的責(zé)任主體。自然人以其所擁有的個(gè)人財(cái)產(chǎn)為限承擔(dān)責(zé)任，超過(guò)這個(gè)底線的部分自然人就可以免責(zé)。政府責(zé)任通常以法律規(guī)定為限，超過(guò)法律規(guī)定以外的責(zé)任政府一般不需要承擔(dān)。除此以外，法律還做出了政府在某些方面可以豁免的規(guī)定，以防止個(gè)人和其它主體對(duì)政府無(wú)休止的糾纏。從這個(gè)意義上可以說(shuō)政府責(zé)任是“法無(wú)明文規(guī)定不為責(zé)”。其次，政府和自然人承擔(dān)責(zé)任的方式都是有限的。《民法通則》規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任的十種主要，這十種方式其實(shí)就是自然人責(zé)任方式的界限。政府承擔(dān)責(zé)任的主要方式是賠償，當(dāng)然也包括了其它方式。從目前立法實(shí)踐來(lái)看只有政府賠償責(zé)任實(shí)現(xiàn)了法律化，《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償和刑事賠償?shù)馁r償范圍都做出了明文規(guī)定，但對(duì)政府承擔(dān)責(zé)任的其它方式目前還缺乏法律上的肯定。再次，政府和自然人的責(zé)任能力都有限。以年齡和精神狀況為標(biāo)準(zhǔn)，自然人被區(qū)分為無(wú)行為能力人、限制行為能力人和完全行為能力人。每類(lèi)人都可以做出一定行為，但所做出行為的效力卻有所不同，從這個(gè)意義上講后兩類(lèi)自然人的責(zé)任能力是有限的。政府從動(dòng)態(tài)上看也有產(chǎn)生、發(fā)展和成熟等不同階段。剛剛建立起來(lái)的政府，各種機(jī)構(gòu)都不甚健全，各項(xiàng)制度都不完備，其中執(zhí)行者和決策者也都經(jīng)驗(yàn)不足。要求它們承擔(dān)與處于發(fā)達(dá)和成熟階段政府同樣的責(zé)任顯然是不公平的。我們是否可以考慮在制度設(shè)計(jì)上參照自然人區(qū)分方式將二者分開(kāi)，限制那些尚處于初創(chuàng)階段政府的作為范圍，當(dāng)然與之相應(yīng)它們的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)受到限制。

三、政府責(zé)任是任期責(zé)任

任期責(zé)任通常出現(xiàn)在會(huì)計(jì)與審計(jì)過(guò)程之中，它更多地是在經(jīng)濟(jì)意義上為人們所探討。西方國(guó)家從中央到地方各級(jí)政府都較早的建立了嚴(yán)格的任期責(zé)任制。任期制是民主政體的基礎(chǔ)和核心，其優(yōu)點(diǎn)就在于“任用有期、到期則退、界限明確、易于掌握、程序嚴(yán)密、能充分體現(xiàn)公正公平。”

眾所周知，自然人在包括法律在內(nèi)的任何意義上都是具有獨(dú)立人格且責(zé)任自負(fù)的主體。在從出生到死亡的整個(gè)期間內(nèi)，只要是在健全且自由的心智支配下，他就必須且僅對(duì)自己所做出的行為負(fù)責(zé)。雖然法律上有有限繼承的規(guī)定，也有父母對(duì)子女致人損害承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，但前者主要是基于權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的考慮，而后者主要是出于保護(hù)被害人利益的考慮。我們認(rèn)為政府也是這樣類(lèi)似于自然人的責(zé)任主體。每屆政府都像是具有獨(dú)立人格的自然人，它們僅對(duì)自己所做出的行為和決定負(fù)責(zé)。或許每屆政府都或多或少的保留了上屆政府的某些人員，甚至領(lǐng)導(dǎo)人也是上屆連任的，但不同屆別的政府之間畢竟是相互獨(dú)立的。本屆政府只對(duì)自己任期的行為和決定負(fù)責(zé)，不對(duì)上屆政府的行為和決定負(fù)責(zé)，這才是現(xiàn)代政府任屆責(zé)任的重要含義。建立這樣的政府任期責(zé)任制有利于樹(shù)立政府的責(zé)任觀念，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，杜絕短期行為的發(fā)生；有利于新任者擺脫前任的遺留影響和各種糾纏，放下包袱、輕裝上陣。深化公共行政改革，建立嚴(yán)格意義上的政府任屆責(zé)任，應(yīng)當(dāng)做好以下四個(gè)方面：首先以屆作為區(qū)分責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)，各屆政府各自只承擔(dān)本屆政府的責(zé)任；其次建立離期后責(zé)任追究制，卸任政府必須對(duì)自己任期內(nèi)所做出的行為和決定負(fù)責(zé)，“責(zé)任政府實(shí)質(zhì)上是一種責(zé)任追究制度”，責(zé)任追究制是政府責(zé)任制度的核心”；再次，將任屆責(zé)任的內(nèi)容從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大到行政和法律領(lǐng)域，不僅考察其是否廉政更要考察其是否勤政、精政，一改“無(wú)過(guò)便是功”的惰政觀念，樹(shù)立“無(wú)功就是過(guò)”的勤政意識(shí)；最后，為了及時(shí)對(duì)政府的行為和決定進(jìn)行判斷以防止損害的擴(kuò)大化，可以將對(duì)人即領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核評(píng)定機(jī)制引入到政府責(zé)任認(rèn)定當(dāng)中，“積極探索年度考核與屆中、屆末考核相結(jié)合的考核方式，制定適合三種考核方式的考核標(biāo)準(zhǔn)和程序方法。”

（作者單位：1.中南大學(xué)湖南長(zhǎng)沙；2.湖南女子職業(yè)大學(xué)）