淺議行業協會服務功能的異化及其防治

新中國行業協會的成長起步于1980年初，根據民政部的統計數據，截止到2005年底，全國共有社會團體171150個，年增長率為11.6%，其中行業性社會團體53004個，全年新增6000多個，年增長率為14.3%，是各類社團組織中增長最快的。分布在各個經濟領域的各級各類行業協會正在成長為一支重要的社會力量。行業協會的發展經歷了“體制內生成和體制外生成的雙向互動過程”，與此同時，行業協會的功能定位也由初期的“行業管理”轉變為“提供服務”。 2004年9月黨的十六屆四中全會決定、2006年10月十六屆六中全會決議都將“提供服務”界定為行業協會的首要功能，2007年5月13日國務院辦公廳發布的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》也同樣肯定了行業協會的服務職能，并明確地將“服務”界定為行業協會的宗旨。

一、行業協會的功能及其異化

行業協會服務功能可體現為多種形式，綜合而言，可以概括為內部自我提升和外部自我保護兩個方面。對內，行業協會協調會員沖突、提供信息交流、開展咨詢、指導和培訓等活動，其目的在于幫助會員企業修煉“內功”，提升市場競爭力。對外，行業協會的主要職責表現為協調會員企業與其他主體，包括非會員企業、相關政府部門、國際組織之間的矛盾與紛爭，其目的則在于通過集體的力量防范外來的侵害，維護會員的正當利益。行業協會上述功能如果能夠得到切實履行，無疑將有力地維護會員企業的正當利益，提高行業的整體競爭力。但是正如任何事物都有可能在發展過程中出現變質，成為異于原物并反過來與原物對抗的東西一樣，行業協會在其運作過程中也有可能出現缺位、錯位和越位，不但不能為會員企業謀求正當利益反而成為企業的負擔甚至損害其利益。

行業協會服務功能的異化表現為兩種情形，消極無作為或積極亂作為。前者大多體現在由政府牽頭組建的官辦行業協會身上。國家工商總局巡視員張經，長期以來一直致力于我國行業協會的研究工作，他在一次接受某媒體記者時介紹說，“調查顯示，我國現有的全國工商行業協會，工作有成效的僅占1/5；工作按部就班，每年開一兩次會，做一些工作，但成效不大的占3/5；組織不健全，名存實亡的占1/5。”雖然此調查數據僅局限于全國工商領域內的行業協會，但也從一個側面揭示了官辦行業協會的普遍狀態。作為行業協會實務界人士的遼寧省鞍山市工經聯會長王呈祥在接受同一家媒體采訪時對官辦行業協會的評價則是，“對行業內企業既不服務，又不維權。”也就是說，這類官辦行業協會對會員企業而言幾乎沒有任何實際價值，行業協會的活動也僅僅局限于偶爾召開一次會議或辦辦報紙雜志而已，但是其每年收取的會費卻分毫不能少。有的企業出于種種無奈被迫加入多個行業協會，每年交納的會費已經成為一種負擔。安徽四方集團公司加入的行業協會高達19個，其每個協會每年交納的會費少的要500元，多的高達10000元。

與那些消極懈怠只收會費不干事的某些行業協會相比，另有些行業協會則顯得“忙碌”許多， “中國抗菌協會”、“中國質量協會”，曾經的“全國牙防組”、“中國保健食品協會”等等，都屬于此種類型。這些行業協會章程上寫的是為企業服務，實際上卻巧立名目，通過 “評比”、“評優”、“培訓”、“開會”等種種手段向會員企業收取數量不等的評比費、贊助費、捐款等不合理費用，旨在謀取協會的小群體利益。與前述那些“不作為”的協會相比，后者更為惡劣，是將協會當作攫取不正當利益的工具，不但損害了會員企業的利益，而且還誤導、欺騙消費者，同時也降低了人們對行業協會的整體社會評價。

與那些“亂收費”的行業協會不同，還有一些行業協會則“全心”致力于為會員企業謀求利益，這類協會倒是深受會員歡迎，但是如果其行為過于“執著”以至于從事了非法行為，也同樣是對行業協會服務功能的“誤解”、“誤讀”。

隨著市場經濟的發展，市場競爭也越來越激烈，特別是企業之間的價格戰一直硝煙不斷，在這種背景下，為了維護一定的價格水平，行業協會或主動或被動地成為會員企業“團結”的平臺，通過所謂的行業價格聯盟、價格公約、自律價等形式制造價格壟斷。最近，世界拉面協會中國分會被國家發改委認定其“多次組織、策劃、協調企業商議方便面漲價幅度、步驟、時間，刊發會議紀要，向全行業傳遞龍頭企業上調價格的信息，通過媒體發布方便面漲價信息，違反了《價格法》，已經構成相互串通、操縱市場價格的行為”，并受到處理。所謂的“自律價”在西方被稱為“價格卡特爾”，是經濟壟斷的一種表現形式，是西方國家反壟斷立法所普遍禁止的。因為此類行為從短期上看，似乎維護了企業的利潤，但其損害的是社會大眾的利益，是消費者的利益，同時也嚴重破壞了市場正常的自由競爭秩序，從長遠看最終受損害的是整個社會市場，包括經營者自身利益。

二、防治對策

無論是行業協會的消極不作為還是積極作為，如果目的不在于為會員企業謀求正當利益則均非真正屬“服務”之舉，而是行業協會服務功能的異化表現。如何防止行業協會墮入邪門？一是需要行業協會的內部管理層對自身定位形成正確認識；另一方面，也是更為重要的，是要加快立法進程，以法律對行業協會的活動加以規制。

作為企業自發組建、自愿加入的社會組織，行業協會存在的價值就在于為會員謀求正當利益，而非尋求該組織自身的利益。行業協會的淵源可以追溯到中世紀的歐洲行會組織，其最初興起的原因是商人出于對穩定社會環境的需要，“少數人覺得： 應該有一個正當的名義去應付嘈雜和不安全的社會環境， 于是他們自發組織起來。”由此可見，對于行業協會而言，只存在會員的共同利益，協會本身僅僅是一種載體，不應該也不能成為利益主體，因此，行業協會不能從事任何以盈利為目的的經營行為。雖然行業協會可以向會員收取適當數額的年費，以及在舉辦展覽會、交易會、研討會、培訓等活動時收取必要的活動費用，但這些費用僅僅屬于維持協會正常運轉所需，而不能當作利潤，更不能在少數人之間進行分配。只有保持協會的非營利性，“它才能將行內各企業聯合起來為自己的生存與發展而吶喊；才能在與政府的合作和對話中，正當而準確地表達成員企業的意愿；才能按照政府委托和要求，在起草各種技術標準、市場規則甚至法律、法規草案時，拿出公正公平的成果來”。要保證行業協會服務功能的正常發揮，首先需要端正協會內部管理層的觀念，正確認識協會的非營利屬性。

當然僅依靠行業協會內部管理層自身的覺悟和道德，恐怕難以有效避免其服務功能出現偏差，更加行之有效的途徑還是加強行業協會法制建設，通過法律對行業協會的行為加以規范和約束。目前國家立法層面尚無行業協會法律法規出臺，只有黨中央、國務院發布的重要文件中的相關闡述，以及《上海市行業協會管理辦法》、《廣東省行業協會條例》等少數地方性法規。綜合上述國家政策和地方性法規，結合我國行業協會發展經驗，將來的行業協會法應當通過以下措施防治行業協會服務功能的異化：

第一，切實貫徹執行政會分開原則。政會不分是我國行業協會在20世紀80年代起步之時就已存在的現象，時至今日，已經成為阻礙行業協會進一步發展的“頑疾”，是導致眾多行業協會陷于“癱瘓”的根源，因此，黨中央、國務院多次在重要文件中重申“推進政會分開”，在剛剛由國務院辦公廳發布的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》中再一次強調“堅持政會分開”。應當說，目前各界已經達成共識：只有打破行業協會與政府之間的依附關系，消除某些行業協會身上的“官氣”，才能保證行業協會的獨立性，提高其為會員服務的積極性。

第二，健全協會法人治理機制，實行民主管理。從我國行業協會發展經驗看，由企業自發組建、實行民主選舉、民主管理的民間行業協會的成長性、凝聚力遠遠高于官辦行業協會。在官辦行業協會中，協會負責人大多由相關部門領導人兼任或者由退休干部擔任，其工作人員也享有國家事業編制，與會員企業并無直接的利害關系，這種內部結構自然無法調動協會工作的動力和熱情。比較而言，部分民間行業協會的采取的法人治理機制值得推廣。協會的負責人來自于會員企業，經會員民主投票甚至是競選產生，再配以會員大會與理事會，既能保證協會工作的主動性、積極性又能對其進行監督與制約。

第三，通過法律具體明確行業協會的活動禁區。自改革開放至今，行業協會的發展歷史不過短短三十年，其真正得以壯大實際上開始于90年代中期，應當算一種新生事物。再加上一直以來專門行業協會立法的缺失，在行業協會運作過程中，其自身也有很多困惑，不知道哪些是國家政策和法律所允許的，哪些是被禁止的。譬如，在“方便面事件”之后，行業協會整體面臨價格信任危機，不僅社會公眾對其心生懷疑，也令一些行業協會的負責人充滿疑慮，不知道哪些該干哪些不該干，也有的行業協會對其服務活動提出了自己的見解。“方便面事件”剛剛塵埃落定，國家發改委又對中國奶業協會牽頭的《乳品企業自律南京宣言》（簡稱《南京宣言》）進行調研，而中國奶業協會負責人則堅持認為，《南京宣言》“沒有一個字提到漲價，沒有一個字提到價格聯盟”，出臺《南京宣言》完全是出于行業健康發展的需要，是“為乳品企業創造一個和諧的競爭環境。”之所以存在種種困惑、疑慮和爭議，其根源還是在于目前尚無一個可以判定行業協會行為合法與否的權威標準。

行業協會的某一具體行為究竟能不能實施，不應當簡單地由媒體或者國家行政機關依照其主觀認識判斷，而是要根據國家法律，既不能放任違法也不能草木皆兵，這也是依法治國的具體體現。就行業協會而言，其本身不過是一個社會組織，其行為的“是”與“非”，應當依照“法無禁止皆自由”的法治原則給予認定。行業協會的行為只要沒有違犯法律、法規，就是可行的，即使有的行為受到一些媒體甚至社會公眾的質疑，在相關法律法規禁止以前也不能肯定地做出否定判斷。此時，需要完善的不是行業協會，而是國家法律。因此，面對行業協會迅速成長的現實，國家應當加快立法步伐，并在相關法律中針對行業協會的活動劃出禁止性或者限制性范圍，以便于行業協會在法律的框架下為會員企業提供最廣泛的服務。

本文為2007年度江蘇省教育廳省屬高校哲學社會科學基金資助項目，項目號07SJB820002。

（作者單位：江蘇大學法學院）