房地產(chǎn)市場中政企合謀的方式和防范對策

自2002年中國房地產(chǎn)出現(xiàn)投資過熱和價格飆升的非理性繁榮以來，中央政府的抑制房地產(chǎn)過熱的措施和政策就從未間斷過，但是各大城市房價依舊繼續(xù)攀高。地方政府和房地產(chǎn)商之間的合謀是房價上漲的重要“推手”，導(dǎo)致中央政府的宏觀調(diào)控力度減弱，必須打破地方政府和房地產(chǎn)商的利益同盟，才能從根本上解決房地產(chǎn)泡沫問題。

政企合謀現(xiàn)象及危害

地方政府從房地產(chǎn)商那里得到高額的地價回報，同時制造所謂政績，并相應(yīng)地給予房地產(chǎn)商種種優(yōu)惠政策，諸如減低各種費稅、提供各種規(guī)劃便利、允許媒體炒作各種地產(chǎn)概念等等。一些地方政府的某些部門和官員還對房市的違規(guī)現(xiàn)象不作為，比如對于拿到土地或地票的開發(fā)商或自然人不監(jiān)督、放任土地荒蕪，使其坐收地價差額；對虛假廣告、欺詐行為、違規(guī)合同監(jiān)管不力等。

新華社的報道披露：江蘇某地政府請“托兒”在土地拍賣時抬高地價，一位被拉去當(dāng)“托兒”的房地產(chǎn)老板擔(dān)心地價太高砸在自己手里吃不消，政府官員開導(dǎo)他說：“你只管往高抬就行了，如果砸在手里，由政府兜底，大不了還給政府。”于是這位“托兒”便毫無顧忌地往上抬，果然創(chuàng)該市地價新高。

地方政府與房地產(chǎn)商合謀產(chǎn)生的危害是顯而易見的。他們推動房價節(jié)節(jié)攀升，擾亂了市場秩序。在房地產(chǎn)調(diào)控過程中，由于中央政府試圖穩(wěn)定房價，結(jié)果是消費者預(yù)期房價能夠下降而持幣觀望。在需求減少而供給至少保持不變的情況下，住房價格應(yīng)該下降才是。但結(jié)果是，地方政府與房地產(chǎn)商采取聯(lián)手造勢、集體“捂盤”、死守高價等方式維持住房的價格。這樣，價格機(jī)制失去作用，資源配置效率下降，房地產(chǎn)市場秩序變得異常混亂。由此造成惡劣的社會影響，政府遭遇信任危機(jī)。作為一級政府，地方政府不僅沒有對房地產(chǎn)市場起到監(jiān)管作用，反而與房地產(chǎn)商結(jié)盟，共同抵制中央政府的宏觀調(diào)控政策，就使公眾對中央宏觀調(diào)控能力缺乏信心，從而喪失政府在公眾心目中作為社會公正代表的象征意義。

政企合謀產(chǎn)生的制度性根源

目前以財政包干和分稅制為特征的財政分權(quán)制度和以GDP為中心內(nèi)容的政績，成為地方官員升遷的重要依據(jù)，為地方政府提高GDP提供經(jīng)濟(jì)激勵和政治激勵，是房地產(chǎn)市場政企合謀的制度性根源。一方面，土地轉(zhuǎn)讓金幾乎全部歸地方政府所有。提高土地價格，地方的財政收入自然也可以水漲船高，此外，土地價格提高推動房價上漲，使地方政府從中得到更多稅收。統(tǒng)計表明，在整個房地產(chǎn)的建設(shè)、交易過程中，政府稅費收入占到了房地產(chǎn)價格將近30%-40%，如果再加上占房地產(chǎn)價格20%-40%的土地費用，地方政府在房地產(chǎn)上的收入將近占到整個房地產(chǎn)價格的50%-80%。另一方面，房價上漲背景下的房地產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長的一部分，對GDP增長的拉動巨大，目前我國房地產(chǎn)投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到了30%以上，這是政府官員政績方面的動力。所以地方政府具有與房地產(chǎn)商合謀抬高房價的強(qiáng)烈動機(jī)。

制度性根源對中央與地方政府博弈的傳導(dǎo)機(jī)制，提高了政企合謀產(chǎn)生的可能性。中央政府的目標(biāo)就是穩(wěn)定房價，使國民經(jīng)濟(jì)能夠健康穩(wěn)定的發(fā)展，但是具體的調(diào)控政策需要地方政府來執(zhí)行和監(jiān)控，中央政府很難監(jiān)測到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)的開發(fā)成本，這就存在著信息的不對稱。當(dāng)中央政府的政策使地方政府獲得不低于調(diào)控前的收益、且能夠獲得晉升機(jī)會時，地方政府會積極執(zhí)行中央政府的政策，鼓勵房地產(chǎn)商合理開發(fā)房地產(chǎn)，穩(wěn)定房價，維護(hù)消費者利益；而當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策，地方政府盡管能夠獲得晉升，但自身利益卻受到損失時，地方政府會利用信息的不對稱，采取曖昧、消極的態(tài)度予以執(zhí)行，縱容、保護(hù)甚至與房地產(chǎn)商合謀，抬高房價。

政企合謀的防范對策

基于委托代理理論，可以構(gòu)建房地產(chǎn)調(diào)控的三層分級監(jiān)管機(jī)制框架，從而成功防范地方政府與房地產(chǎn)商的合謀。將中央政府作為委托人，委托地方政府作為管理者，監(jiān)督作為代理人的房地產(chǎn)商發(fā)展當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)。首先，政府與房地產(chǎn)商存在著虛擬的社會契約關(guān)系：房地產(chǎn)商在中央政府規(guī)定的范圍內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)并獲得經(jīng)濟(jì)剩余。其次，中央政府與地方政府的虛擬契約關(guān)系：地方政府受中央政府委托，執(zhí)行其宏觀政策，監(jiān)督房地產(chǎn)商的開發(fā)活動，并獲得中央政府給予的報酬（土地收入和房地產(chǎn)稅收）。再次，地方政府與房地產(chǎn)商之間存在著捕獲與共謀的虛擬契約關(guān)系：為了獲得信息租金，房地產(chǎn)商以政治支持、經(jīng)濟(jì)利益等賄賂地方政府，但須付出賄賂成本，地方政府在經(jīng)濟(jì)和政治利益的誘惑下接受捕獲并與之共謀，向房地產(chǎn)商提供政策支持，從而使其獲得信息租金。這里的信息租金的直接體現(xiàn)是高房價給房地產(chǎn)商帶來的超額利潤，而賄賂成本的直接體現(xiàn)是高地價和高房價給當(dāng)?shù)卣畮淼母哳~財政收入和GDP的高速增長。

通過上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，合謀協(xié)議能夠達(dá)成的條件取決于兩個方面：一方面，對于房地產(chǎn)商來說，實施捕獲的必要條件是信息租金大于賄賂成本；另一方面，對地方政府來說，接受捕獲并與之共謀面臨的威脅是一旦被中央政府發(fā)現(xiàn)，可能受到處罰（主要是行政處罰），所以地方政府接受捕獲并與房地產(chǎn)商合謀的條件是賄賂成本要大于可能受到的處罰。

根據(jù)地方政府與房地產(chǎn)商合謀的條件，要阻止合謀必須從以下兩個方面入手：一是使房地產(chǎn)商的賄賂成本大于信息租金。具體的措施是一方面增加房地產(chǎn)稅收，另一方面，利用與房地產(chǎn)商利益對立的購房者的抵制作用、增加二者合謀的難度。但現(xiàn)實中房地產(chǎn)商會把稅收轉(zhuǎn)嫁到購房者身上；財富的規(guī)模、現(xiàn)實的利益以及歷史的積累，使開發(fā)商有能力和動力結(jié)成利益集團(tuán)游說政府，且開發(fā)商的利益與地方政府的利益又是相對一致的，所以可以很快與地方政府結(jié)成聯(lián)盟，推動房價一路高歌。而人數(shù)眾多的購房者面臨集體選擇的“搭便車”行為，根本不可能團(tuán)結(jié)成一個能有效開展行動的利益集團(tuán)，必然處于弱勢地位，利益訴求得不到有效表達(dá)，政府也就無從感受來自于他們的壓力，所以消費者雖有抑制二者合謀的動機(jī)，卻沒有這種能力。

二是地方政府與房地產(chǎn)商合謀可能受到的處罰要大于賄賂成本。要達(dá)到這個條件，中央政府一方面要提高監(jiān)督的效率，另一方面要加大處罰力度，此外要減少地方政府的合謀收益。這在現(xiàn)實中是有很大難度的。中央政府要完全消除合謀，必須付出很大的監(jiān)督成本，這就使得不合謀時的整個社會福利小于合謀的社會福利，這時中央政府就會放松對二者的監(jiān)管。其次，合謀收益太大，而處罰太小。目前房地產(chǎn)業(yè)是暴利，房地產(chǎn)商和地方政府合謀各自得到了超額利益，對二者的處罰尤其是地方政府不能完全用貨幣來衡量，所以很難掌握標(biāo)準(zhǔn)，使處罰效果相對于合謀收益來說太小，這時地方政府與房地產(chǎn)商就會選擇合謀行為。

政企合謀防范的政策建議

為防止地方政府與房地產(chǎn)商的合謀，從根本上解決房地產(chǎn)泡沫問題，結(jié)合現(xiàn)實，有以下幾條政策建議：

減少信息的不對稱性。信息的不對稱導(dǎo)致代理成本的提高，所以政府要加大力度，制定政策對土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)、房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)實行信息公開、公正、及時地披露，減少信息的不對稱性，從而保證房地產(chǎn)市場健康有序地發(fā)展。

加大對政企合謀的懲罰力度。對地方政府在量化目標(biāo)的同時，明確獎懲措施，對執(zhí)行不力者進(jìn)行責(zé)任追究機(jī)制，落實負(fù)責(zé)人制，懲戒用“土政策”對抗宏觀調(diào)控的地方官員，加大“因公違法”處置力度。

建立利益集團(tuán)博弈的合理規(guī)則。政府為利益的表達(dá)和博弈制定規(guī)則，設(shè)立制度安排，建立各個利益集團(tuán)特別是弱勢群體（如廣大的消費者和失地農(nóng)民）的利益表達(dá)機(jī)制，增加政企合謀的成本，促進(jìn)相對和諧的利益關(guān)系和利益格局的形成，從而防止政企合謀。

增加第四方的監(jiān)督力度。目前承擔(dān)房地產(chǎn)監(jiān)督任務(wù)的是處于弱勢的廣大消費者，中央政府親自監(jiān)督成本太高，媒體受到地方政府的管制，已成為房地產(chǎn)商的代言人，所以政府應(yīng)采取措施鼓勵媒體講真話，承擔(dān)起社會責(zé)任，大膽揭露房地產(chǎn)商違規(guī)、違法行為及與當(dāng)?shù)卣暮现\行為。

當(dāng)然，要從根本上消除政企合謀，必須改變目前土地收益的分配制度，降低地方政府通過賣地獲得收入的比重，這樣才能打破地方政府和房地產(chǎn)商的利益同盟。更為重要的是，要改革官員的升遷機(jī)制，扭轉(zhuǎn)對地方官員僅僅以GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政績考核要求的體制。對官員政績的考核，必須由經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主轉(zhuǎn)變到以社會和諧程度為主，全面制定出科學(xué)合理的考核體系，只有這樣，才能從根本上防止房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。

（作者單位：天津大學(xué)管理學(xué)院）