從金融分業監管向混業監管的新模式

隨著金融混業經營混業監管已成為很多金融業發達的國家的選擇，這給仍處于金融分業經營和監管的中國政府，金融監管部門帶來了壓力和嚴峻挑戰。

全球金融業的混業經營潮流與我國金融業的經營變遷

20世紀80年代，特別是90年代以來，以放松利率管制、取消金融業經營領域和業務范圍限制、允許資本自由流動為主要特征的世界范圍內的金融自由化改革風起云涌，全球金融并購案件此起彼伏，產生了一大批超大規模的“金融集團”和“金融混合體”。以美、英、日為首的實行分業經營的國家紛紛轉向了混業經營，而“歐共體”也決定全面推廣以德國為代表的“全能銀行”模式。東歐的絕大部分轉型國家中也都在轉型之時就實行了混業經營。

目前，實行金融混業經營的國家主要采取以下三種模式：全能銀行制(以德國、荷蘭和瑞士等歐洲大陸國家為代表)、金融混合體(以英國為代表)和金融控股公司制(以美國為代表)，其中全能銀行是最徹底的混業經營，它就像一個“金融百貨公司”，可以經營銀行、證券、保險等各種金融業務。金融控股公司是介于全能銀行和分業經營之間的中間模式。在金融控股公司模式下，母公司沒有自己特有的事業領域，而僅僅是一個公司戰略的決策部門，只負責對派往子公司的董事和總經理等人事、財務、收益、重大投資等事項進行內審和監督管理，銀行、證券、保險等業務由分業的子公司經營。母公司是全能的，從而兼顧了安全和效率。

我國金融業的發展，曾經經歷了一個由“混業”到“分業”的過程。20世紀80年代中期，我國的四大國有商業銀行都開辦了證券、信托、租賃、房地產、對外投資等業務，這是實際意義上的混業經營。但是，四大國有銀行缺乏相應的內控機制和風險防范意識，致使1992年下半年起，社會上出現了證券投資熱和房地產投資熱，大量銀行信貸資金通過同業拆借進入證券市場，擾亂金融秩序。當時把這一后果歸結為對銀行混業經營的管理不善，于是從1993年7月開始，我國大力整頓金融秩序，并在1993年年底，正式提出分業經營方針。1995年頒布的《中華人民共和國商業銀行法》以法定的形式確立了我國金融業分業經營的模式，形成了金融業分業經營的格局。1997年年底，國務院進一步強調了分業經營分業管理的原則，相繼頒布實施的金融法律法規諸如《證券法》、《保險法》等，最終從法律框架上確立了我國對金融業實施分業經營和分業管理的經營模式及金融發展格局。

然而，混業經營卻在國際上發展。隨著中國的入世，近年來，關于中國金融業該采取何種混業經營的模式，國內學術界進行了許多討論。主流觀點是：金融控股公司制比較符合中國的國情。近年來，國務院在中國中信集團、光大集團、平安保險等金融機構進行了金融控股公司試點。

我國金融分業監管模式的現狀及存在的問題

在分業經營體制的大環境下，盡管中國已經有一些綜合經營的金融控股公司雛形，但迄今為止，對這些金融控股集團的監管依然貫徹著“分業監管”標準。1992年，中國證券監督管理委員會成立，在國務院證券委的指導下工作，證券機構仍由人民銀行審批。1998年，中國保險監督管理委員會成立，同期，對金融機構的審批權從人民銀行劃轉至中國證券監督管理委員會，保險業、證券業與銀行業分業監管的體制基本確立。2003年4月28日，中國銀行業監督管理委員會成立，負責監管銀行、信托、財務公司、金融資產管理公司及其他存款類金融機構，銀行業監管與中國人民銀行貨幣政策職能分離，我國分業監管體制全面確立。

為了適應金融混業經營的需要，2004年7月27日，中國銀監會、中國證監會、中國保監會發布分工合作備忘錄，為確保三家機構協調配合，避免監管真空和重復監管，提高監管效率，鼓勵金融創新，保障金融業穩健運行和健康發展，監管三方達成了信息共享和重大事件通報以及每季度召開一次監管聯席會議制度。

無庸諱言，在現行的金融體制下，這種金融監管存在著諸多問題：

首先，金融監管體制存在障礙，監管力量分散。銀監會、證監會、保監會“三足鼎立”的監管格局，往往使監管出現真空，造成中央銀行貨幣政策作用的空間縮小。

其次，有效銀行監管的基礎沒有建立起來，缺乏社會聯合防范機制。金融機構上級行對下級行缺乏科學有效的激勵和約束機制，導致下級行經營者強化內部控制的激勵不足。同時，作為商業銀行內部控制重要內容的稽核監督體系，隸屬于各級行經營者，沒有有效獨立出來，其監督職能也容易流于形式。

第三，缺乏一整套系統性的風險預警、處置、緩沖、補救機制。金融監管沒有形成有效的金融風險監測、評價、預警和防范體系，缺乏早期預警和早期控制，監管信息沒有有效利用，風險防范工作忙于事后“救火”，不利于有效防范化解金融風險。

第四，基層中央銀行缺乏一套科學嚴密的監管制度和監管方法，監管工作中信息不對稱，由于商業銀行報送數據可用性較差，中央銀行的非現場監管體系不能發揮應有的作用，而非現場監管和現場監管相結合的現代監管方法體系還沒有建立起來，監管效率有待于進一步加強。

第五，監督措施的效能未得到充分發揮。突出表現在：一是對金融機構違規行為的處罰成本過低，即金融企業預期違規操作的潛在收益遠遠大于預期成本，使違規行為有利可圖；二是違規處罰執行中缺乏嚴厲性；三是當前監管部門對違規行為的處理缺乏有效性。

混業經營條件下我國金融監管模式變革的必要性

對我國還不完善的分業監管模式和發展不甚成熟的資本市場來說，匆匆過渡到混業經營、混業監管，并不是最佳的選擇。因為，逐步完善的分業監管體制與整個政府結構有密切的關系，三個監督管理委員會的建立和完善絕非一日之功，若要短期內實現合并統一，從成本上講并非合算之舉。而劇烈的人事機構變動，很可能對資本市場的穩定產生影響。就目前我國的金融狀況和具體國情而言，以金融控股公司的監管需求為契機，在現有制度的基礎上整合各個監管機構的職能，增設相關機構或增加相關機構的職能，相對于把分業監管制度進行徹底的改革，阻力及風險小于制度性顛覆所帶來的影響。

從這個角度出發，有如下建議：

首先，建立一個長期的專業的綜合監管機構?？梢栽诋斍般y監會、證監會和保監會三方聯席會議基礎上，組建金融監管協調委員會。金融監管協調委員會作為主管機關，對金融控股公司進行監管，負責跨業監管與決策。對金融控股公司下屬不同金融業務領域的子公司，則由原來各監管機構實施專業化監管。這樣在保持現行分業監管體制下，對子公司實施有效分業監管的同時，也確保了對金融控股公司集團公司的監管。

其次，建立綜合系統監管體系。監管機構必須從審批公司準入市場開始到其退出市場為止，對金融控股公司的設立、組織、業務、制度建設、財務指標等整個經營活動進行全方位的持續監督管理。在監管過程中，各個監管機構亦要在權威機構的領導下，相互配合、協調行動，對金融控股公司的跨業經營、跨地區經營活動以及創新的金融產品實施綜合系統的監管。

第三，制定能體現我國金融體系規范發展的相關法律。鑒于金融混業經營以及金融機構的業務多元化是一個必然的趨勢，而外資金融機構的進入將加速這一進程，銀行立法也應當注重為中資和外資金融機構建立平等的競爭平臺，注重從傳統的著眼于國內的監管視角轉向監管的國際化；強調市場約束在金融監管中的作用。

第四，鼓勵金融監管的創新。首先，在當前的金融監管中引入激勵監管的觀念，充分尊重金融機構的創新能力。其次，金融監管應當鼓勵金融創新，改善目前過于嚴厲的行政審批和行政管制抑制金融創新的狀況。第三，要引入金融監管的成本收益理念和問責機制。第四，要適應混業經營的發展趨勢，逐步為金融監管體制從分業監管轉向混業監管、從機構監管轉向功能監管創造條件。

第五，加強金融機構間的協調，實現信息共享。從金融市場運行角度看，我國監管機構應強調適度分工基礎上的整個金融市場的協調發展，建立綜合大型的數據庫，從而減少業務交叉和重復、降低監管成本。另外，從銀行監管的角度看，不應片面理解貨幣政策和銀行監管分離，而要合理把握中國人民銀行的貨幣監管與銀行監督管理委員會的機構監管職能及其協調關系。

第六，建立和完善金融機構的自控機制，重視輿論監督。相對于監管當局的監管，內部控制制度注重的是微觀個體的安全與效率，但良好的內部控制卻能發揮較外部監管更為深刻、持久的作用，并因此成為有效金融監管的基礎。

第七，建立緊急情況下的救援機制。由于資本市場有著不同于實物交易市場的特殊性，這種“牽一發而動全身”的風險愈加明顯。當一家具備一定規模的金融控股公司出現面臨流動性危機，或者其重要子公司面臨倒閉風險時，監管機構必須有一套完整的救急預案對其實施有效的救濟措施。否則，整個資本市場就會面臨難以預期的危險，而救援措施或救急預案的產生，依賴于各個監管機構事前的溝通與合作，涉及金融控股公司內部的監管機制。

（作者單位：廣東商學院金融學院）