創新：中國經濟社會發展的戰略重點

中國自28年前實施改革開放以來，就已進入了歷史性的“轉軌”時期。在“轉軌”時期，集中了經濟體制上從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟“轉軌”，經濟結構上從“二元經濟”向現代新工業經濟體“轉軌”，增長方式上從粗放型向集約型轉變。

這三種“轉軌”都要在短短20—30年內完成當代發達國家兩三百年的工業化及市場經濟體制所走的歷程。其問各種矛盾的交叉性及復雜性，可想而知。中國將面臨一系列兩難問題的挑戰。為了迎接這些挑戰，必須堅持改革開放，在科學發展觀指導下，要堅定不移地推進制度創新和科技創新，把創新作為經濟社會發展戰略的重點。

政府職能轉變需制度創新

科技的進步及科技創新要轉化為生產力，需要有相應的制度安排為之鋪路和支撐。只有建立充滿活力的新體制，才能實現科技進步，才能真正做到自主創新，才能最終建成創新型國家。

中國的體制改革在十一五時期進入了一個關鍵時刻，或者說攻堅階段。這個時期的體制改革“要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點”，要按“政企分開、政資分開”原則來推進政府職能轉變，目的是宏觀上發揮市場機制、競爭機制在社會資源分配中的基礎性作用，在微觀上增強國有企業自主創新的激勵機制和內在經濟活力。

為什么“政企分開、政資分開”會成為“十一五”時期體制改革的中心內容呢?中國作為一個社會主義國家跟西方國家不同，政府不僅作為國家的政治實體給公眾提供公共產品與公共服務，而且受國家委托作為一個經濟實體，即擁有大批國有企業和自然資源；而西方國家的政府僅提供公共產品及公共服務，企業和資源均掌握在私人經濟手中。中國政府一身兼有政治實體和經濟實體的雙重身份以及相應的雙重職能，這種制度最適宜采取計劃經濟體制，不僅國有企業一統天下，而且用指令性計劃取代一切企業經濟行為，企業的微觀經濟活力完全被窒息，這里沒有市場、沒有競爭，也沒有創新和效率。政府一身兼有雙重身份及雙重職能的制度，成為計劃經濟體制根源。

改革開放后，中國要建立一個以公有制為主體的市場經濟體系。為此，除了發展非公經濟(即私人企業和個體企業)外，重要的任務即改革國有企業，其間一條根本途徑，就是“政企分開”。所謂“政企分開”，決不是不要國營企業(一賣了之)，而是把國企從政府的行政羈絆中掙脫出來，實行自主經營，在公有制基礎上建立一個有經濟活力的微觀經濟，這是將市場經濟有史以來首次跟公有制結合起來。但是我們知道，無論是西方經濟學抑或傳統的馬克思經濟學來講，二者盡管立論各異，卻都信奉一個“信條”：公有制與市場經濟決不相容。中國的國企改革和建立以公有制為主體的社會主義市場的實踐，實際是突破傳統經濟理論的這個傳統“信條”，正在進行制度創新的偉大試驗。

自1993年中央在關于建設社會主義市場經濟決議中提出“政企分開”原則以來，當局在“政企分開”方面做了巨大努力?？墒侵两瘛罢蟛环帧眴栴}尚未能根本解決，關鍵在于政府仍一身兼有雙重身份和雙重職能：一方面使得國有企業未能充分享有自主經營權，某些主要權力(如投資決策權、人事決策權等)仍掌握在政府手中，國企難以建立健全的公司治理結構；另一方面各地方政府兼有政治實體和經濟實體的身份與權力，在一定程度上形成諸侯經濟、地方市場分割局面：特別是當今政企或政經正要分而又難分難解之際，給權錢交易、行賄受賄留下空間。所以政府的雙重身份及雙重職能仍是政企不分、政經不分的根源所在，也是政府體制改革的焦點及難點所在。^①

正因為如此，所以“十一五”規劃把解決“政企分開、政經分開”作為“十一五”時期所要全力解決的重點任務。但如何在堅持“以公有制為主體”的條件下實現“政企分開、政經分開”呢?這是況古未有的創舉，需要全國經濟理論工作者和經濟工作者群策群力，獻計獻策，需要從制度上創新。

將不同職能的國有企業分開

分清、分開兩類不同屬性、不同職能的國有企業是長期以來認識上的焦點，它們應分別是體現目前政府的不同身份。

一是提供公共產品和公共服務的國有企業，其生產與經營是為了給本地區營造一個良好的投資、經營與生活環境，滿足公眾的公共消費需求，其經營是非營利性、公益性甚至福利性。它們履行的是作為政治實體的政府的“公共服務”職能。其資金來自政府的財政預算。我曾把這類國企稱為“財政賬戶項目類”國企。這類國企業自然歸政府財政部門直接掌有，這里談不上“政企分開”，這種情況在西方發達國家也屢見不鮮。

二是擁有一批經營性或競爭性行業的國有企業，它們是贏利性的，它們的生存與發展全靠自身的有效經營及競爭能力，自負盈虧，應有內在“成本一收益”原則的硬性約束。它們履行作為經濟實體的政府職能。我曾把這類國企業稱之為“資本賬戶項目類”國企。這類國企一直困累于“政企不分”，難于建立完善的公司治理結構(Corporategovernance)?！笆晃濉睍r期提出的“政企分開”，主要是針對這類國有企業講的。有一些經營性競爭性行業，是關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵行業(如航空、銀行等)，國有企業須居主導地位，但也不應獨占，不僅本身須投資主體多元化，還須接納民企、外企進入，開展公平競爭；但這類國企跟其他競爭性行業的國企不同，具有重大戰略意義，不能因有人(民企、外企)出高價而退出。凡是競爭性領域的國有企業，都必須靠自身的經營能力和競爭力，都迫切要求掙脫“政企不分、政經不分”的羈絆。

實行“政企分開”的三項選擇

如何實行“政企分開”。我曾提出過三項選擇^②。一是政府仍保持雙重身份的情況下設立“隔火墻”，即建立一個由國有資產管理委員會——國有資產經營公司(或投資公司)——國有企業三層次管理、經營體系，以期通過股份制、金融中介機構在政企之間、國有資產所有者與企業經營者之間設置雙層“隔火墻”，使政企分開、政經分開原則得到貫徹；二是政企徹底分開，即經營性競爭性國企脫離政府部門由人民權力機構(各級“人大”)授權專門機構(如國資委)來管理；三是由國有或國家控制的各種公共基金(如社會保障基金、保險基金、共同基金、殘疾人基金、投資基金等)，直接或者通過國有投資公司成為國有企業的主要投資者。美國學者曾把我的這套觀點稱之為“基金社會主義”(Fund Socialism)或“金融社會主義”(Financial Socialism)(見Robert Hsu著《EconomicTheories in China》，劍橋大學出版社1991年版，第72頁)。認為這是一種在公有制形式中，突出了機構投資者在國有企業改革中的作用。我認為，改革之深入，迫切需要制度創新。改革開放把中國推入一個“創新”的時代。

轉變發展方式需科技創新

中國體制轉軌時期集中的三種“轉軌”。除體制改革要靠制度創新外，后二項轉變(即新型工業化和經濟增長方式轉變)，須靠科技創新帶動。

中國目前推行的新型工業化相對于發達國家從18世紀工業革命開始的工業化來講，都屬于遲來的工業化，是自20世紀60—70年代開始的以發展中國家和地區為主體的工業化。傳統工業化用殖民掠奪與戰爭的方法造就了現在的發達國家，那么，我國的崛起不可能再走殖民掠奪和戰爭的老路。中國緊緊抓住了全球化這個機遇來實現工業化發展，但需要科技創新來引領工業化前進。

對外開放使中國吸納和承接了經濟全球化推動的國際間的產業轉移。近20年來中國以其廉價勞力和廣闊市場吸納約6000億美元境外直接投資，成為發展中國家中吸納外資最多的國家。但我國企業對于外國先進技術卻熱衷于引進，而疏于開發和創新。中國每年用于RD的開支很少。據報道2004年僅占GDP的1．3％，而發達國家一般都在2％以上，瑞典更高達我國的5．6倍。從人均科技投入看，美國為760美元，瑞典日本緊隨其后，而中國人均科技投入僅為58美元，不足美國的8％，僅只占韓國的15％。這種狀況，應引起高度重視。

中國已經是制造業大國，但遠非制造業強國；中國也是貿易大國，也遠非貿易強國，關鍵在于我國工業的心臟和引擎——裝備工業還相對落后。最根本的是技術開發力不強和制造加工質量水平低這兩個問題。^③加工貿易占了中國巨額對外貿易中的55％，中國遠談不上什么“世界工廠”，實際是世界級的大加工車間。要把中國建成一個工業強國和貿易強國，要發展裝備工業，就得依靠科技創新。

再則，中國進行的工業化，其歷史使命是把二元經濟建成現代經濟，要把幾億農民變成城鎮的工人和其他勞動者，這是發達國家在200年前已完成的歷史任務。中國的后發優勢是“用信息化帶動工業化”，就是用信息技術來武裝、改造傳統的制造業。信息技術對傳統產業有很強的滲透力和提升力，信息技術可以滲透于產品的設計、研發、制作、管理、營銷等整個過程之中，大大提升產品質量、效率和效益。發達國家在百多年前進行工業化時只借助于機械化、電氣化等科學技術，以信息化帶動工業化，是歷史賦予我們的最重要的后發優勢，但信息技術日新月異，亟須創新。

正因如此，中共十六大以來，在科學發展觀指導下作出了建設“創新型國家”的戰略決策。明確自主創新是科技發展的靈魂，是支撐國家崛起的筋骨。在國際競爭中，真正的核心技術是花錢買不到的，引進技術設備并不等于引進創新能力，必須把自主創新作為推進工業化、調整經濟結構、轉變增長方式的中心環節，貫徹到各個產業、行業和地區以及現代化建設的各個方面，努力把我國建設成為創新型國家。

2006年中央財政大幅度增加科技投入，“十一五”期間財政方面對科技的投入要明顯高于財政經常性收入的增幅，重點支持基礎研究、前沿科技研究和社會公益研究，支持重大戰略產品和重大科技工程，加強國家重點實驗室、國家工程中心等科技基礎設施建設。中國政府為了落實《規劃綱要》還制定了若干配套措施。

此外，中國科技部最近也出臺營造自主創新環境的六項主要措施：(1)調整機構和職能劃分，加強科技基礎條件平臺建設；(2)大幅減少對科技項目的直接管理，更多地發揮部門、行業和地方科技部門的積極性：(3)加強宏觀戰略和政策研究，組建中國科學技術發展戰略研究院；(4)完善專家參與科技項目管理的機制；(5)努力扭轉科技資源分散和重復立項狀況：(6)建立科研經費監管機構。

上述種種，都是政府方面為推進創新戰略所作出的種種努力，但同樣重要的是要使廣大企業(包括國有企業和民營企業)能有內在的激勵技術革新和創新的機制，這就要靠企業改革以及各領域的體制改革。

科技創新的國際合作

中國有巨大的人力資源和科技力量，但我們同樣需要開展這方面的國際合作。

中國推進的新型工業化依靠的是改革開放，是積極接納國際的產業轉移和技術引進，充分利用“兩個市場、兩種資源”，這就要求走國際經貿合作的道路。為此，我國不僅花了八九年談判時間進入WTO，而且積極開展雙邊和多邊的經貿交流與合作，特別是積極參與和推進多種區域經濟合作，如APEC、“10+3”(東盟10國與中日韓)、“1+10”(中國與東盟10國)、“上海合作組織”、“東北亞合作”等等。中國不僅在經貿方面積極推進雙邊、多邊、區域性的國際合作，而且在“10+3”框架內推進貨幣互換計劃、債券市場以及宏觀經濟政策的國際合作。中國從自身經濟發展過程中以及從亞洲金融危機中深刻認識到，在經濟全球化、金融全球化、金融風險傳導機制全球化的情況下，本國經濟的平穩、快速、持續發展固然需要國際合作，防范、抵御金融風暴也須國際合作^④。要國際合作，就必須要有和平環境，所以，走和平發展道路，便成了中國在當代國內外形勢下為謀求經濟發展所面對的必然選擇。中國政府關于科技創新合作的倡議，正如它所倡議、促進的其他國際合作一樣，都是“走和平發展道路”這一基本國策的體現。

其實，科技創新的國際合作，已有先例，如由歐盟委員會和歐洲空間局共同發起并組織實施的著名的“伽利略計劃”，就是一項為建立歐洲自主獨立的民用全球衛星導航定位系統的國際合作開發計劃。中國于2004年10月正式加入了“伽利略計劃”，成為第一個加入該計劃的非歐盟成員國。據報道，還有一些亞洲、拉美國家正在申請加入這個合作計劃。這是造福人類的科技創新國際合作。東亞各國完全有必要也有條件就某些重大科技課題進行國際合作。如果我們能就防治艾滋病、非典(SASS)或禽流感等危害該地區的嚴重傳染病進行有效的國際合作，無疑會大大有助于該地區的社會安定與經濟繁榮，而且為子孫后代造福。倡議和推動科技創新的國際合作，是“十一五”時期建設“創新型國家”戰略中的重要組成部分。

①參閱作者文章：“雙重身份、雙重職能的改革是政府體制改革的重點”刊香港《中國評論》2005年第10期，又載《學習時報》2005年9月19日；“建立公共服務型政府的關鍵與難點何在”刊《開放導報》2005年第2期。

②作者著作：“股份制——社會主義全民所有制的好形式”刊《經濟研究》1989年第4期。值得指出的是，該文中提出的“三層次”國有資產管理、經營體系框架，在當時尚是理論的設計。迨至20世紀90年代后期，深圳、上海兩地通過自身的實踐提出并試行這種“三層次”框架，效果不錯，獲得越廣泛認同。

③胡春力主編：《重構生產組織：發展中國裝備工業的新思路》，中國計劃出版社2002年版，第9頁。

④參閱作者著作“經濟全球化與金融監管國際化”刊《宏觀經濟研究》(創刊號)1998年12月版。

(作者單位為國家發改委宏觀經濟研究院)