中國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，何去何從

近幾年來，“開發(fā)區(qū)”三個(gè)字，在各類媒體上頻頻曝光，違法圈地的是開發(fā)區(qū)，強(qiáng)制拆遷的是開發(fā)區(qū)，擾亂土地市場的是開發(fā)區(qū)，損害國家利益的也是開發(fā)區(qū)。當(dāng)年被鄧小平同志稱為“大有可為”的開發(fā)區(qū)如今竟頻頻成為眾矢之的，面臨被清理整頓的命運(yùn)。

1984年，為帶動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央在沿海地區(qū)設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，開啟了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的新時(shí)代。此后，經(jīng)國家或地方政府批準(zhǔn)，為吸引外資、發(fā)展高新技術(shù)、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而劃定明確范圍，實(shí)行相對(duì)特殊體制和優(yōu)惠政策的特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域如雨后春筍般發(fā)展起來。目前國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、國家旅游度假區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和各級(jí)地方政府批準(zhǔn)的各類園區(qū)等種種名義下的開發(fā)區(qū)數(shù)不勝數(shù)。

在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，開發(fā)區(qū)的各種問題也接踵而來，導(dǎo)致國家數(shù)次花費(fèi)巨大的力氣來整頓開發(fā)區(qū)。1993-1994年國家整頓不規(guī)范開發(fā)區(qū)：1997年和1998年國家連續(xù)兩年凍結(jié)批準(zhǔn)建設(shè)用地：2003-2004年國務(wù)院暫停審批各類開發(fā)區(qū)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、監(jiān)察部、建設(shè)部、審計(jì)署五部委大力整頓開發(fā)區(qū)建設(shè)用地。此次土地新政之下，國家相關(guān)部委同樣下大決心來整治開發(fā)區(qū)。

經(jīng)過數(shù)次整頓和曝光，開發(fā)區(qū)用地現(xiàn)狀中許多長期存在的不合理現(xiàn)象和運(yùn)營中亟待解決的問題令人觸目驚心。

開發(fā)區(qū)土地過多過濫，導(dǎo)致的資源不良利用引發(fā)了眾多的社會(huì)問題。這在很多地方首先是集中體現(xiàn)在農(nóng)民的移民的安置問題上。地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)占用農(nóng)民大量的耕地，但是由于國家的征地補(bǔ)償政策還不完善，給農(nóng)民的征地款僅是很低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者不能到位、克扣、挪用、截留，由此會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩問題，某三農(nóng)專家如是解釋說。

同時(shí)，開發(fā)區(qū)中由于低地價(jià)引起的違法和腐敗問題也是屢開發(fā)區(qū)土地過多過濫。引發(fā)了眾多的社會(huì)問題。見不鮮。據(jù)調(diào)查，目前我國80％的違法用地是地方政府行為。有的地方開發(fā)園區(qū)的土地出讓金遠(yuǎn)低于成本價(jià)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)被用來補(bǔ)貼土地開發(fā)成本，不僅使地方政府背負(fù)起巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還造成國有資產(chǎn)大量流失，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，近年來，違規(guī)土地出讓、轉(zhuǎn)讓所造成的國有資產(chǎn)流失每年可達(dá)上百億元人民幣。

在國家的稅收征管上，開發(fā)區(qū)也屢屢受到批評(píng)。2006年6月3日，在人民大會(huì)堂舉行的中國科學(xué)與人文論壇上，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華就透露，國家審計(jì)署在專項(xiàng)審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，6省區(qū)80個(gè)開發(fā)區(qū)由于二元稅制下實(shí)行的不規(guī)范操作，導(dǎo)致除正常減免稅收外，稅收流失65億元。

實(shí)際上，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的政策還面臨WTO的諸多挑戰(zhàn)。開發(fā)區(qū)作為一類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，必須納入WTO框架下，全面遵守有關(guān)協(xié)議和條款。開發(fā)區(qū)如何全面遵守WTO有關(guān)條款實(shí)際上在不少地方還是一個(gè)難題。

隨著資源和土地條件發(fā)生變化，未來5年，政府對(duì)于開發(fā)區(qū)的支持性政策很可能發(fā)生相當(dāng)大的變化，屆時(shí)開發(fā)區(qū)是否可以成功地“升級(jí)換代”還存有疑問；一旦開發(fā)區(qū)達(dá)不到可觀的產(chǎn)業(yè)聚集效益，反而會(huì)變成當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，那它也只有消亡了。業(yè)界人士甚不樂觀地說。

在此內(nèi)外交困之下，許多地方的開發(fā)區(qū)何去何從正牽動(dòng)著諸多人的神經(jīng)……

問題層生的背后

本來開發(fā)區(qū)的設(shè)立都是有一定程序的，其設(shè)立、運(yùn)營與政策優(yōu)惠也都是經(jīng)過省、市、縣級(jí)人民政府紅頭文件審核批準(zhǔn)的，都屬于合法行為，但是在每一次“清理風(fēng)暴”中都有大量的開發(fā)區(qū)落馬。中央一次次花大力氣整頓，而“圈地風(fēng)”、“逃稅風(fēng)”卻一次次死灰復(fù)燃。為何開發(fā)區(qū)會(huì)形成這種“治而又亂，亂而又治”的怪圈呢?人們不禁發(fā)問。

深入探究開發(fā)區(qū)建設(shè)過多過濫等諸多問題的原因，學(xué)界人士解釋其原因主要有：

首先，我國現(xiàn)在對(duì)干部考核偏重以引資量、經(jīng)濟(jì)總量等為指標(biāo)，考核標(biāo)準(zhǔn)單一，激勵(lì)制度被扭曲。造成了地方政府在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中只重?cái)?shù)量，不重質(zhì)量，地方政府領(lǐng)導(dǎo)將園區(qū)的建設(shè)作為一項(xiàng)“政績工程”、“形象工程”，熱衷于搞一些“新題材”、“大手筆”，最終一味表現(xiàn)在擴(kuò)張用地上做文章，以致大量圈地。

有的地方政府對(duì)開發(fā)區(qū)作為投資載體的認(rèn)識(shí)還是不足，認(rèn)為開發(fā)區(qū)只是圈起一片土地，這就造成了對(duì)投資載體(包括硬件和軟件)建設(shè)不夠重視，只將注意力集中在土地上。在地區(qū)利益的驅(qū)動(dòng)下，盲目求大，大量征地。土地征用之后，想“筑巢”而沒有足夠的資金，由于區(qū)位條件，載體建設(shè)等原因，“鳳凰”吸引不來，想“引鳳筑巢”更加不可能，滾動(dòng)開發(fā)不能實(shí)現(xiàn)。

我國各類開發(fā)區(qū)歸口于不同部門審批和管理，開發(fā)區(qū)的開發(fā)和管理也多由政府主導(dǎo)，是各級(jí)政府的稅收來源和政績工程，因而出現(xiàn)“一市多區(qū)”，形成國家、省級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)開發(fā)區(qū)共同發(fā)展的局面。

在開發(fā)區(qū)內(nèi)部的運(yùn)營上，目前多數(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)行政企合一的開發(fā)模式，其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)行政機(jī)構(gòu)兼具管理者和開發(fā)商雙重功能，辦事效率較高，在開發(fā)初期管理者的能動(dòng)作用較大，是開發(fā)區(qū)建設(shè)初期的常用開發(fā)方式。但是，隨著各地開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，這種模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)：本位意識(shí)、局部利益主導(dǎo)開發(fā)區(qū)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局雷同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)投資、出現(xiàn)惡性競爭。

在存在問題最多的省級(jí)以下的開發(fā)區(qū)中，土地審批權(quán)違規(guī)層層下放也是誘發(fā)其違規(guī)的一個(gè)重要原因。現(xiàn)在各地將外經(jīng)貿(mào)、工商行政管理等管理權(quán)下放的同時(shí)也將土地開發(fā)管理審批權(quán)下放。在鎮(zhèn)、村級(jí)工業(yè)園中，土地的實(shí)際處置權(quán)掌握在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村及村民小組手中。在招商引資的過程中，農(nóng)村基層組織通過談判明確土地使用條件后，村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)向市級(jí)國土部門提出用地申請并確保取得用地批準(zhǔn)文件。市級(jí)土地管理部門僅成為完善手續(xù)的部門，土地管理部門的審批權(quán)實(shí)際上下放到了基層政府。

開發(fā)區(qū)在審批之后盲目圈地，對(duì)土地利用沒有規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)劃不合理或沒有權(quán)威性。進(jìn)園企業(yè)在園區(qū)內(nèi)部圈地，管理者出于強(qiáng)烈的引資欲望，沒有足夠的動(dòng)力規(guī)范這種行為。其結(jié)果是土地產(chǎn)出率低。由于工業(yè)用地的粗放使用，隨著經(jīng)濟(jì)總量的攀升，項(xiàng)目較多的園區(qū)開始感到建設(shè)用地不足，但又存在土地大量被圈占、閑置的現(xiàn)象。

雖然不少開發(fā)區(qū)面臨層層的問題，但是開發(fā)區(qū)是源生于鄧小平對(duì)外開放政策，符合國際慣例和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的，具有強(qiáng)大的生命力和發(fā)展前景。一些開發(fā)區(qū)為地區(qū)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及就業(yè)等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)，因此在整頓中應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況整改或合并，不能一概而論，全部否定。

這種看法一定程度上代表一些地方政府的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)踐證明，以國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為典型的‘布局集中、產(chǎn)業(yè)聚集、土地集約’的園區(qū)發(fā)展模式，在土地、能源日趨緊張和環(huán)境保護(hù)日益迫切的新形勢下，繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。”

因此，可以預(yù)見的是，開發(fā)的重生或許是不少地方開發(fā)區(qū)的出路，業(yè)界普遍如是認(rèn)為。推動(dòng)開發(fā)區(qū)進(jìn)入“后開發(fā)區(qū)時(shí)代”或許是最好的出路。

何去何從：后開發(fā)區(qū)時(shí)代

要步入“后開發(fā)區(qū)時(shí)代”，無疑制度創(chuàng)新就是根本的保障。近20年來，我國開發(fā)區(qū)取得的巨大成就得益于制度創(chuàng)新，當(dāng)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)初具規(guī)模，且重復(fù)建設(shè)阻礙其進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，還必須依靠制度創(chuàng)新。

不少學(xué)者建議開發(fā)區(qū)要從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)過渡，使開發(fā)區(qū)改變其作為當(dāng)?shù)卣畬傧碌囊粋€(gè)行政區(qū)或行政機(jī)構(gòu)的身份，成為企業(yè)型組織，開發(fā)區(qū)管理者成為獨(dú)立的市場利益主體，開發(fā)區(qū)成為以土地開發(fā)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)投資、管理服務(wù)等為主業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的內(nèi)在價(jià)值為其經(jīng)營目標(biāo)。這樣既可有效避免各級(jí)政府從自身利益出發(fā)而導(dǎo)致濫設(shè)開發(fā)區(qū)、惡性競爭等現(xiàn)象，又可實(shí)現(xiàn)市場化配置開發(fā)區(qū)資源。企業(yè)型管理模式在中外開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中均有實(shí)踐，新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)和我國的一些國家級(jí)開發(fā)區(qū)便樹立很好的榜樣。

面對(duì)部分優(yōu)質(zhì)開發(fā)區(qū)在土地上的發(fā)展瓶頸，國家對(duì)在城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)達(dá)到較高投入產(chǎn)出水平(土地集約程度較高)的優(yōu)秀開發(fā)區(qū)應(yīng)考慮其土地單位面積產(chǎn)出大、上繳利稅多的現(xiàn)狀，優(yōu)先統(tǒng)籌解決土地的問題，或同意以跨地區(qū)異地開墾補(bǔ)充耕地的方式來實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡，以此進(jìn)一步增強(qiáng)開發(fā)區(qū)發(fā)展的動(dòng)力。

開發(fā)區(qū)的地位與作用決定了開發(fā)區(qū)的建設(shè)只能是“錦上添花”，絕不能搞“雪中送炭”和“扶貧工程”。要改變?nèi)珖秶鷥?nèi)開發(fā)區(qū)過多過濫和部分開發(fā)區(qū)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象，必須建立開發(fā)區(qū)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，即由國家開發(fā)區(qū)管理部門以土地的高效利用為核心，制定開發(fā)區(qū)考核指標(biāo)和考核辦法(如開發(fā)區(qū)土地利用評(píng)價(jià)體系等)，達(dá)到各項(xiàng)指標(biāo)的，國家予以重點(diǎn)支持，考評(píng)不合格的，降級(jí)、限制或停止土地的審批和使用。

針對(duì)各地還存在眾多規(guī)模小、客觀條件差的開發(fā)區(qū)這一現(xiàn)狀，在清理整頓的同時(shí)，要想在短期內(nèi)依靠它們自身實(shí)力增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高管理服務(wù)水平、投資項(xiàng)目質(zhì)量和開發(fā)效益，較難實(shí)現(xiàn)。因此，通過市場機(jī)制進(jìn)行開發(fā)區(qū)間的收購和兼并這樣的途徑，將能從根本上解決“一市多區(qū)”和功能重復(fù)、產(chǎn)業(yè)雷同問題。

我們還要加快制定國家統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)法，為開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展提供法律保障。由于開發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，沒有立法權(quán)，只有一定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限，對(duì)于開發(fā)區(qū)的法律地位還不明確，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)部門分割、職能交叉、政策不暢通等問題。目前，省級(jí)政府一般制定有《經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，但國家級(jí)的關(guān)于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的法律還沒有出臺(tái)，成為制約今后經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素。因此，必須加快制定國家統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)法，明確和保障開發(fā)區(qū)的法律地位，促進(jìn)開發(fā)區(qū)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。