城市房屋拆遷中的公民財產權與國家行政權

摘要：文章通過展示在我國城市房屋拆遷中的各主體權利和權力的行使，歷史地、動態地考察在法律制度存在缺陷的情況下，行政權力的膨脹、公民財產權意識的滋長、行政權力的自我調整以及司法權在行政權與公民財產權之間的角色定位過程。在此基礎上進一步提出法治國家中公民財產權與行政權的理想范式。

關鍵詞：房屋拆遷；公民財產權；行政權力：法治

中圖分類號：D630.1；D923.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2007)06-0063-03

一、我國城市房屋拆遷制度背景及缺陷

我國目前城市的房屋拆遷，最直接的立法是國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》(簡稱《條例》)。這個1991年制定、2001年修訂的行政法規并沒有區分“商業拆遷”與“公共利益拆遷”，只要“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的”，就一律“適用本條例”。依據《條例》，拆遷人享有拆遷的強制啟動權、強制簽約權、申請強制裁決權和強制執行權等四項特權。在拆遷程序的各個環節，被拆遷人都處于絕對的劣勢。

拆遷，涉及到公民的房屋所有權及土地使用權(土地使用權屬用益物權)，都是公民最重大的財產權。由于沒有區分“商業拆遷”與“公共利益拆遷”，我們可以說《條例》違反了《憲法》有關公民財產權保護的條款及征收征用條款；侵犯了《土地管理法》和《城市房地產管理法》都確認的公民依法取得、登記的土地使用權；違反了《民法通則》、《合同法》中的契約自由原則。作為一部行政法規，《條例》超越了《立法法》“對非國有財產的征收只能制定法律”，以及《物權法》“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”的立法權限。由于篇幅所限，本文對上述問題不展開論證。

在《條例》出臺后，為便于操作，地方各級人大、政府依此相繼制定了關于拆遷的各種條例、規定、管理辦法、實施意見。前述《條例》中的缺陷不但沒有得到彌補，有的還產生極大的扭曲：或肆意擴大拆遷人范圍，簡化拆遷許可條件，或加大對協議的干預，或降低補償金額等等。

二、政府部門在拆遷中普遍存在著行政違法行為

在前述涉及房屋拆遷的法律、法規、規章存在諸多缺陷之外，不少地方政府部門也未能遵守相關的規定，存在著普遍的違法行為。如2004年初，建設部通報了六起房屋拆遷案例，即遼寧省葫蘆島市連山區興盛小區拆遷項目(將安置房屋建設資金挪作他用)、河南省駐馬店市高新區關莊木材市場拆遷項目(違法發放拆遷許可證，違法暴力強拆)、福建省莆田市梅園路東段舊城改造項目(違法發放拆遷許可證)、內蒙古自治區呼和浩特市興安北路新城村拆遷項目(違法暴力強拆、砍斷被拆遷人雙腳)、內蒙古呼和浩特市呼倫南路延伸拓寬拆遷改造項目(違法暴力強拆)、北京市海淀區萬柳綠化隔離帶綜合改造項目(違法暴力強拆)。這是建設部第一次公開通報違法拆遷案件，不但顯示出行政違法行為在中國城市房屋拆遷中的普遍性，而且拆遷人對被拆遷人人身權的侵犯也具有相當的共性。又如2004年6月發生在湖南省的“嘉禾事件”，已由國務院定性為：一起集體濫用行政權力、違法違規、損害群眾利益并造成極壞影響的事件?！罢l影響嘉禾發展一陣子，我就影響他一輩子”，赤裸裸地表明行政權力介入拆遷的強悍姿態。

三、被拆遷人的應對行為

對于中國絕大多數的老百姓而言，房屋是他們最重要的私有財產，也是他們保護自己人身安全乃至其他人權的重要載體。面對“兵臨城下”的推土機，被拆遷人采取了各種應對方式：

1、提起行政訴訟。對行政裁決不服而由被拆遷人提起的行政訴訟居高不下。據山東省高級人民法院行政審判庭統計，城市房屋拆遷行政訴訟案件出現逐年迅猛增長的勢頭，2004年增幅達60％，個別地方甚至出現數倍的增長。浙江省政法委調查表明，因舊城改造、拆遷安置、城市規劃、城市房屋登記管理等引發的矛盾急劇增多，由此引起的“民告官”案已占全省行政訴訟案的四分之一。

2、持憲維權。這種方式在2004年憲法修正案前后尤甚。2003年7月，浙江杭州和金華市分別有116名和1300多名市民聯名提出要求全國人大常委會對有關《城市房屋拆遷管理條例》進行違憲審查。

3、上訪。當被拆遷戶發現行政訴訟效果不佳時，便愈來愈多地采用上訪這種方式。截止2003年8月底，共有5360人親自到國家信訪局投訴拆遷問題，國家信訪局收到相關信件11641件。從2000年到2003年8月底，國家信訪局接收拆遷投訴信件及拆遷戶上訪人數每年同比均增長一半左右。

4、“釘子”般地堅守。最典型的莫過于2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”。

5、自殘。如2003年9月12日，安徽省池州市青陽縣下崗工人朱正亮不滿縣政府的1日城改造拆遷安置，在天安門金水橋上自焚。

6、以暴抗拆。2007年3月22日，正是重慶“史上最牛釘子戶”同拆遷方緊張對峙的時刻，遠在千里之外的蘇州“釘子戶”馬雪明，把兩名拆遷人員和一名街道干部堵在家里，將凳子狠狠砸向他們的腦袋。造成兩死一傷的惡劣后果。

還可以發現，被拆遷人的行為越來越多地呈現出群體性，或雖個體行為卻得到社會的普遍支持回應。前者如2000年2月，10357名被拆遷戶聯名向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，被稱為“萬人訴訟”；后者如重慶“史上最牛的釘子戶”，從網絡開端，并為傳統媒體所跟進，傳統媒體和網絡又積極互動，互動背后又有強大的社會情緒，還招來無數外國記者，形成獨立于拆遷行為以外的群體性社會事件。媒體的傾向性也值得玩味。在2003年之前，關于城市拆遷的報道充斥了類似這樣的標題：“為了城市形象，200余個‘釘子戶’被拔”；“XX法院力拔‘釘子戶’”。2003年之后，當因拆遷而導致的社會矛盾以前所未有的激烈程度呈現在世人面前時，由新華社記者“拆遷之痛痛徹民心”的標題始，媒體又向被拆遷人傾斜。

四、行政權的自我糾偏——拆遷新政

2003年9、10月間發生的幾起極端事件，使得拆遷糾紛達到了極至。有專家警言：拆遷問題已與三農問題同樣嚴重。這引起國家最高層的重視并帶動了地方政府，一場以維護被拆遷入利益為主要內容的拆遷新政在各地相繼展開。

2003年9月國務院辦公廳發出《關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》。《通知》直言：“城鎮房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加趨勢，甚至引發惡性事件，影響正常的生產生活秩序和社會穩定”。隨后，中央又派出4路人馬，分赴山東、上海、南京、杭州等地，突擊調查拆遷問題。2003年12月，建設部迅速出臺了《房屋拆遷評估指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》。前者力圖完善拆遷的評估程序，后者則對強制拆遷進行了限制規定。

2004年6月由國務院辦公廳專門發文，即《關于控制房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》。該《通知》列舉了在城鎮房屋拆遷中存在一些突出問題，指出：“一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，盲目擴大拆遷規模；有的城市拆遷補償和安置措施不落實，人為降低補償安置標準；有的甚至濫用行政權力，違法違規強制拆遷”。并就相關問題提出了具體要求，每一條都是指向約束、規范、端正各級政府的拆遷管理行為。

各地政府也在2003年底至2004年上半年，陸續修正了原來政策，在多項條文中體現民意民情，體現出對行政權力的約束。如浙江規定：拆遷規劃應當提前公示；補償標準應聽取群眾意見，以市場評估價確定補償金額；保證拆遷居民都有房??；不得用公安政法機關壓制群眾；強制拆遷須在依法裁決后。上海市出臺了房屋拆遷的公示、信訪接待、舉報、承諾和監管等5項制度，并嚴禁對未簽約居民戶斷水、電、氣、通信等不文明行為發生。北京市要求拆遷現場要實行拆遷補償公示制度，拆遷中不得使用威脅、恐嚇、欺詐等不正當手段；承認了對公民國有土地使用權的補償。

雖然從國務院到地方的政策僅是在原來《條例》基礎上進行修補，但效果很明顯：2004年的全國拆遷面積下降了整整一半。說明公民的維權行為及社會矛盾的激化在一定程度上啟動了行政權力的自我糾偏機能。

五、拆遷糾紛中的司法權力

首先，法院對涉及拆遷的糾紛惟恐避之不及。盡量不予立案。一個尚方寶劍就是依據有關行政訴訟法律的規定，對“抽象行政行為”不予受理，這就把許多涉及拆遷項目、城市規劃、補償標準的起訴拒之法院門外。同時，許多法院內部還自定標準，更進一步縮小受案范圍。例如北京市高級人民法院1995年制定的《京高法106號文件》中規定，5類與拆遷決定、行政裁決、安置、補償等相關的訴訟，不予受理。

其次，由于法院設置的體制問題，長期以來地方政府習慣將地方法院視為自己的一個職能部門，政府的各項中心任務如計劃生育、征收農業稅、拆遷、招商引資都要求法院參加。嘉禾事件之后，當地縣法院直接參與拆遷廣受詬病。2004年7月，湖南省高級人民法院下發了《關于城市房屋拆遷非訴行政執行案件有關問題的通知》，該《通知》要求湖南省各級法院依法審查行政機關申請執行的強制拆遷案件的合法性，不能成為城市房屋拆遷的純粹執行工具；人民法院不得違法參與政府及其他行政機關組織的有關拆遷的具體行政行為，以確保人民法院的中立地位。湖南省高級人民法院行政庭庭長在接受采訪時如釋重負：“《通知》下發最顯著的效果是把法院從政府的壓力下解脫出來了，不用再為站在政府和被拆遷戶之間做艱難抉擇而苦惱?！弊罡呷嗣穹ㄔ焊痹洪L曹建明在2004年12月全國高級法院院長會議上明確表示，“法院不得以任何形式參與拆遷，原則上不允許先予執行”。

2004年，最高人民法院開始在自己的職權范圍內積極尋求一條公正解決拆遷案件的制度通道。2007年3月，重慶“史上最牛的釘子戶”事件把九龍坡法院推上前臺，與此同時，最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上提出積極探索行政案件訴訟協調新機制的要求。特別是對因農村土地征收、城市房屋拆遷、企業改制、勞動和社會保障、資源環保等社會熱點問題引發的群體性行政爭議，要注意最大限度地采取協調方式處理，以妥善化解行政爭議，協調行政權力與公民權利關系，維護社會和諧穩定。㈣肖揚的講話一方面反映了司法權力在解決社會矛盾中有所作為的愿望，另一方面更多的是反映了司法權面臨諸多法律困擾以及受到現實環境的制約的比較尷尬境地。

六、幾點啟示：

(一)公民的財產權界定了行政權力的界限

“沒有財產權及其相應的觀念，就沒有文明的、道德的生活”。公民財產權的確定不但界定了公民之間的行為規則，更重要的是防范了國家權力尤其是行政權力的超界限。所謂“風能進，雨能進，國王不能進”，就是對公民財產權利與國家權力這一法治關系最貼切、最形象的比喻。因此，我們還可以說，沒有財產權及其相應的觀念，就不是現代的法治國家。2004年的憲法修正案的意義也在于此。我們可以看到，正是在2003年、2004年中國進行修憲之時，被拆遷人舉起了憲法的旗幟。依法行政首先是“依憲行政”，行政權力，應在公民財產權面前止步。

(二)公共利益是行政權力介入公民財產權的唯一正當理由

在現代社會，公民財產權不是絕對的，國家對公民個人財產有征收和征用的權力，但理由只有一個，那就是“公共利益”。但由于我國“公共利益”在文本上的簡約，更由于《城市房屋拆遷條例》對“公共利益”、“商業利益”毫無區分，對行政權力沒有控制，導致了行政權力肆無忌憚，甚至膨脹到一種無限的程度。所以，對行政權力的約束必須從界定“公共利益”開始。

(三)正當程序是公民財產權保護的有序化軌道

沒有正當程序，政府權力的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權利都將因其不可操作性而變得毫無意義?，F代憲法已經放棄“私有財產神圣不可侵犯”的宣告，而強調對財產征收、征用的正當程序保護。在拆遷過程中，正是由于公開程序、聽證程序、民主決策程序的缺位或混亂不清造成了行政權力的濫用，加重了人治色彩，公民權利被侵犯的機率就會增加。

(四)以法促政是法治國家運行的根本模式

從2003年底以來的“拆遷新政”在一定程度上緩解了拆遷矛盾。重慶“史上最牛的釘子戶”的震撼形象在另一方面反映的是拆遷人的顧忌，其最終的和平解決也意味著公民的權利每進一步，政府的權力就得退一步。但“以政促政”的方式畢竟不是法治國家的常規治理模式，無助于拆遷矛盾的徹底解決：正如德國法學家弗立茲·韋納所言：“法治國家，應是一個國家之行政屈服在法律之下，即行政系在法律之下”。因此，在憲法的規范下重新立法，構建一個完整的城市規劃、土地管理、土地征收征用、房屋拆遷的法律體系，是當務之急。

(五)司法權力應當成為法的守護神

拆遷問題之所以成為群眾上訪的主要問題，有人甚至為此采取過激行為，重要原因之一是老百姓沒有解決糾紛的正當途徑，特別是司法途徑不通。對公民生命、自由和財產的強制執行必須經過司法程序，是任何一個法治社會的最基本的要求。對公民財產的強制征收被排除司法程序之外是對法治最嚴重的破壞，不但直接侵害了私人財產權，而且也引發了社會極大的不穩定，破壞了人們對法治的信心。對此我們需要加倍努力，尤其是要大力推進以司法獨立、司法廉潔、司法高效為目標的司法改革進程。

責任編輯 譚 焰