關于黨的執政方式轉型問題的探討

摘要：加強黨的執政能力建設，必須實現黨的執政方式轉型。經過幾十年不懈探索，黨的執政方式有了較大改進。但是，目前黨的執政方式還處于轉型初期，這是造成現實中一系列黨建問題解決不好的重要原因之一。黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》指出把黨建設“成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨”，這為黨的執政方式轉型指明了方向。

關鍵詞：黨的執政能力建設；執政方式轉型；科學執政；民主執政；依法執政

中圖分類號：D25

文獻標識碼：A

文章編號：1004—1494(2007－)06-0012－04

黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》(以下簡稱《決定》)在黨的歷史上第一次把“科學執政、民主執政、依法執政”作為一個整體提出來，把“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”作為五十五年來黨執政的一條主要經驗和加強黨的執政能力建設的一條重要指導原則，把“成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨”作為加強黨的執政能力建設的總體目標之一。這是總結黨執政的歷史經驗，考察黨執政方式存在的現實問題，為加強黨的執政能力建設而提出來的新的執政理念，對我們黨實現由傳統執政方式向科學執政、民主執政、依法執政的新執政方式轉型必將產生重大而深遠的影響。

一、政黨的執政方式的基本內涵及分類

作為一個政黨，只要執政，客觀上就有一個以什么樣的方式來執政的問題，即執政方式問題。所謂黨的執政方式是指執政黨執掌和控制國家政權以實現黨的奮斗目標的手段、方法、途徑和形式等的總稱。一個政黨的執政方式要解決三個方面的問題，即政黨與公共權力的關系，政黨與民眾的關系，以及政黨與法的關系。其中核心問題是政黨與公共權力的關系，它包括權力的取得、配置、運作及制約等重要環節。就我們黨而言，執政方式常與領導方式合起來使用。在中國特殊的國情中，黨是屬于領導地位的執政黨，集領導黨和執政黨于一身。其實，這兩個概念既有聯系又有區別。從聯系看，黨的領導首先是對國家政權的領導，領導方式首要的就是執政方式。從區別看，黨的領導方式所涉及的內容遠比執政方式寬泛，領導可以與權力結合在一起出現，也可以在不掌握公共權力的情況下出現。

關于黨的執政方式，從不同的視角可以劃分為以下幾種類型：從法的角度看，分為人治與法治。所謂人治型執政方式是指執政黨超越于法律之上，依靠黨的領袖個人或領袖集團來治理國家。法治型執政方式則是指依靠憲法和法律來治理國家，沒有任何政黨、社會組織或其他力量可以超越于法律之上。從權力的配置看，分為集權與分權。這里說的集權與分權，主要指執政黨是否能全面控制國家的全部權力。從政黨介入政權系統的方式看，分為專制與民主。在現代民主政治的條件下，大多數實行民主政體的國家是通過選舉方式，執政黨才能介入政權。

以上這幾種方式，可否涵蓋所有的執政方式值得探討。如還可從權力運行的狀態劃分。分為封閉型執政方式和開放型執政方式；從權力涉及的范圍劃分，分為局部的執政方式和全面的執政方式等。需要指出的是，沒有任何一個執政黨的執政方式可以用一種類型來概括，一般政黨執政方式往往同時兼具幾種類型的特點。如可以是人治的，同時又是集權的、專制的方式；可以是法治的、全面的，同時又是分權的方式。《決定》提出我們黨所要堅持的執政方式就是兼具民主的、法治的，同時又是科學的方式。

二、黨的執政方式的歷史演進

歷史上我們黨在執政方式上的探索大致可劃分為三個階段：

1、執政前的初步探索：局部的民主法治型執政方式。我們黨于1949年新中國成立開始掌握全國政權，成為真正的執政黨。但涉及執政方式問題，早在新民主主義革命時期就開始。從井崗山時期的紅色政權、中央蘇區的政府框架，到延安時期的“三三制”以及一些革命根據地開展的選舉活動。可見，早在取得全國政權之前，黨已在一些地區建立政權，開始執政方式的初步探索。這些探索雖是初步的、有限的，但又是多樣的、充滿活力的，在黨奪取全國政權、領導中國革命走向勝利的過程中起到了重要作用；它在建國以后相當長的一個時期內被當作成功經驗沿襲下來，深刻影響著黨的執政方式的形成和發展。

2、建國后到十一屆三中全會前的曲折探索：全面集權型執政方式或叫代替型執政方式。新中國成立后，我們黨成為掌握全國政權的執政黨。黨在國家政權中占有絕對的領導地位，可以合法地運用全部國家資源。在這種歷史條件下，黨把抗日戰爭時期形成的一元化領導進一步強化，形成了全面集權型執政方式。這種執政方式突出的特點是權力過于集中，表現為：在黨與法的關系上，是以黨代法、以政策代替法律；在黨與政的關系上，是黨政合一、以黨代政；在黨與人民群眾的關系上，是代替人民當家作主。這種方式是特定歷史條件下的產物，有其歷史合理性和正面效應，如效率高，可集中辦大事。但也有其歷史局限性和負面效應，如造成政府的弱化，造成對權力制約力量的弱化，造成黨內民主的嚴重破壞等。

3、十一屆三中全會后黨的執政方式的進一步探索與創新：民主法治型執政方式的初步形成。自十一屆三中全會以來，我們黨一直以各種形式、方法、途徑探索新的領導方式和執政方式，進行了多方面的創新，取得了很好成果。主要包括：黨的十五大確立依法治國的基本方略，十六大提出依法執政的新理念；確立實現黨領導的基本原則即“總攬全局，協調各方”原則；改進干部介入政權的方式，如國家政權系統的干部，按法定進行選舉，黨委不改變人大選舉結果，又如在干部選拔任用上實行干部公示制、民主考評、民意測驗等；加強對權力的制約和監督，如《中國共產黨黨內監督條例(試行)》的頒布實施。與此相應，一些地方也進行了有益的探索與創新。這個時期的探索，在現實操作上雖還存在許多具體問題，但總體上是向著民主、法治型執政方式的方向轉變。

從歷史演進看，經過幾十年的不懈探索，黨的執政方式有了較大改進。但從現實看，目前黨的執政方式還處于轉型初期，與上述變化還存在著諸多不適應的方面。這是造成現實中一系列黨建問題解決不好的重要原因之一。《決定》指出把黨建設“成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨”，這為黨的執政方式的轉型指明了方向。

三、黨的執政方式如何轉型

一個政黨要保持長期有效地執政，其執政方式必須隨時勢變化相應轉型。就我們黨而言，黨的執政方式轉型是特指由傳統執政方式向科學執政、民主執政、依法執政的新型執政方式轉變。

(一)把握規律，科學執政

所謂科學執政，就是黨要按照科學的思想、理論和科學的制度、方法來執政，進一步認識和把握共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律，把加強黨的執政能力建設建立在更加自覺的運用客觀規律的基礎之上。強調科學執政，其根本原因在于，黨的執政有不以人的主觀意志為轉移的客觀規律，遵循這些規律就是科學，就能執好政；違反了這些規律就是不科學，就不能執好政。從目前看，許多黨的建設問題，表面上看是因為許多具體操作性的問題沒有解決好，實際上這些具體問題的背后都涉及深層次的規律性的東西。

要成為科學執政的執政黨，首先要把握執政規律，堅持規律的一般性與特殊性的有機統一。政黨執政是有規律的，科學執政實質上就是把握并按照執政規律執政。一方面要把握世界政黨的一般規律，如果無視政黨的一般規律，無視政黨政治運作的一般規則，就不可避免地因違背規律而受到懲罰；另一方面要把握黨的運行的特殊規律。一個政黨無論多么成功，它的執政方式都是和本國國情、本黨黨情相結合的產物，別的政黨無法照搬。不能照搬任何別國政黨的執政方式，這是必須始終堅持不變的基本原則。其次要把握科學執政的層次性，以科學的思想、制度和方法確保黨能自覺有效地按執政規律執政。根據《決定》的論述，科學執政具有三個層次：一是科學的執政思想，它反映的是科學執政中最普遍、最本質的理論，具有普遍性和指導性，這是科學執政的前提；二是科學的執政制度，包括基本制度和具體制度，如民主集中制、選舉制等，這是科學執政的依托和載體；三是科學的執政方法，包括運用廣泛的基本方法和靈活多變的具體方法，這是科學思想、科學制度的具體運用。

按執政規律執政就是要弄清“革命黨”與“建設黨”的區別，實現從“革命黨”向“建設黨”的轉變。“革命黨”與“建設黨”的運作各有其內在的規律性，二者之間存在根本區別。如兩者的狀態不同、目標不同、社會基礎不同、組織方式不同、活動方式不同、黨與法律體系的關系不同等。這些因素的不同，決定了“革命黨”與“建設黨”的執政方式也不同，二者不能混淆。因此，不能用“革命黨”的方式方法來思考和處理“建設黨”的問題，否則就違背了執政規律，是不科學的執政。

實現由“革命黨”向“執政黨”轉變，至少包括如下幾個方面：在黨與民眾的關系及黨內政治生活上，由“集權型”向“民主型”轉變；在黨與法的關系上，由“人治型”向“法治型”轉變；在爭取執政的社會基礎上，由封閉型向開放型轉變，如把黨委的有關決策在一定范圍內向群眾公開，接受群眾的評判。在決策上，由經驗決策向科學決策轉變。由于社會問題是日益復雜性，科學決策比歷史上任何一個時期都顯得更為重要。為保證科學決策可以考慮建立健全調查研究制度、征詢意見制、專家論證制、黨委會議制、督促檢查制、重大決策失誤責任追究制等，從決策的整個過程保證它的科學性。總之，只有自覺實現上述這些轉變，才能使黨的執政能力建設建立在自覺運用執政規律的基礎上，使黨成為科學執政的執政黨。

(二)尊重民意，民主執政

所謂民主執政，就是黨要堅持為人民執政，靠人民執政，支持和保證人民當家作主，堅持和完善人民民主專政，堅持和完善民主集中制，以發展黨內民主帶動人民民主，團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，鞏固和壯大最廣泛的愛國統一戰線。強調民主執政，其根本點首先在于，執政者的權力來源于人民，人民是權力的主人；其次，民主執政是社會主義民主政治的必然要求。

要成為民主執政的執政黨，基本問題是實現從代替人民當家作主向領導、支持和保證人民當家作主的轉變。實現這個轉變，關鍵要處理好如下關系：一是執政黨與民眾的關系，這是最重要的關系。政黨執政的前提是民眾的支持，掌握國家政權后，如何繼續維系民眾的支持，是需要執政黨解決的一個非常重要的問題。解決這個問題，從公共權力運行的角度看，就要遵循三個政治法則：一是遵循“權力來源于準，即為誰服務”的政治法則，解決權力民授問題。現實中存在跑官、騙官、副職謀殺正職等不正之風，根本原因是權力不來源于民而來源上級。從經濟學角度講，并不反對跑和送。但關鍵是看往上跑送，還是往下跑送。權力的來源不同，跑送的方向就不同。二是遵循“權力得不到監督，就必然走向腐敗”的政治法則，加強對權力運行的監督。認為共產黨是特殊材料制成，自覺性高，不要別人監督，這是政治上的一種幼稚。三是遵循“權力所有者有權回收權力”的政治法則，解決權力回收問題。當權力不能按照正常程序運作，侵犯了權力所有者的利益時，權力所有者有權把權力收回來，另外選擇合格的人來運行。實行責任追究制、彈劾制、罷免制都是為解決權力回收問題。

要處理好黨內關系。黨內關系的狀況，決定著執政作用的大小。處理黨內關系的理性選擇是發展黨內民主。但從現實看，黨內民主滯后于人民民主。如對黨內民主80多年的狀況從時間上進行量化，大致是二分之一的時間比較正常，二分之一的時間不夠正常，這與我們黨走在時代前列的要求是不相符合的。為改變這種狀況，黨的十六大把黨內民主提升到“黨的生命”這樣的高度。

要處理好政黨與政府、人大、政協的關系。處理這些關系，即要保證黨委的領導核心作用，又要充分發揮人大、政府、政協等方面的職能作用，防止出現“以黨代政”、“以言代法”的現象。現實中，人大、政府、政協的職能還沒有得到充分發揮。針對這些問題，《決定》強調要優化人大、政協領導班子結構，逐步減少人大、政協領導職數。同時減少地方黨委的副書記職數，實行常委會分工負責，充分發揮集體領導作用。

(三)法律至上，依法執政

無論是科學執政，還是民主執政，最終都要落實到依法執政之上，都靠依法執政來保障。所謂依法執政，就是要緊緊抓住制度建設這個更具根本性、全局性、穩定性、長期性的重要環節，堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力改變而改變。

強調依法執政。首先是發展社會主義民主政治的客觀要求。現代民主政治是法治政治。政黨在憲法和法律的范圍內活動，是法治國家對政黨活動的基本要求。其次是實行社會主義市場經濟的客觀要求。市場經濟是一種法治經濟。作為駕馭社會主義市場經濟的執政黨，其執政活動必須適應市場經濟法治化的發展趨勢，向法治的方向轉型。再次是構建社會主義和諧社會的客觀要求。社會主義和諧社會是《決定》提出的一個很重要的新概念和新任務。要完成這個任務，就必須善于依照法律調整各種社會關系、利益關系，依照法律解決各種社會問題和矛盾，做到權利義務相統一。因此，《決定》明確指出依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。

要成為依法執政的執政黨，首先要明確所依之法，包括：國家憲法和法律；政黨法規；國際通行的WTO法律框架。就國家法律而言，我國基本形成中國特色社會主義法律體系框架。就政黨法規而言，黨在立法上還比較缺失。鄧小平指出：沒有黨規黨法，國法也就很難保障。應加快政黨立法進程，考慮適時制定《政黨法》、《黨派組織法》、《監督法》等；其次要強化法的權威，保證黨員在內的一切個人和黨組織在內的一切組織都在法律范圍內活動。要成為依法執政的執政黨，根本是要實現由人治向法治的轉變。一是依法把黨的主張轉變為國家的意志。黨的主張包括路線、方針、政策和措施，應當轉化為國家意志，使黨的主張與人民的意志相統一，并以此在全社會推行。這種轉化的形式和載體主要有兩類：一類是法的形式，是以憲法、法律、法規等制度化、規范化的形式體現出來的，作為全社會成員共同遵循的制度和規則；一類是文件的形式，是以工作報告、發展規劃、預算決算、決議決定等具有法定效力的形式體現出來的，作為當年或一定時期內國家機關的施政綱領和工作部署。從依法執政的要求講，應當逐步改變以黨委文件的形式直接管理國家事務的做法，減少黨委對具體事務的發文，應該更多地通過法的形式，使黨的主張體現在法律中，減少文件的形式。

要依法把黨的要求轉變為民眾的要求。黨的要求即是黨在執政方面的各種要求，如經濟發展的要求、創造幸福生活和美好未來的要求。黨的要求必須靠凝聚全國人民的意志和力量才能完成。這個凝聚過程必須在憲法和法律框架內進行。為此要做到：保證黨(包括黨組織、黨員和黨的干部)在法律的軌道上行使權力和開展活動，并在依法治國、依法行政和依法辦事上發揮表率作用。即《決定》要求的黨要“領導守法、帶頭守法、保證執法”。保證民眾以法律主體和國家主人的身份依法參政議政。只有民眾的權利和自由得到充分的尊重和保障，民眾才能把自身的追求與黨的事業，把自身的命運與黨的前途緊緊聯系起來，投身到黨的事業中。

要依法把黨的作用轉變為社會的行動。黨的作用主要是指領導作用，包括政治領導、思想領導、組織領導的作用。社會行動即社會各種具體工作。黨的領導作用是領導宏觀的，社會工作是具體微觀的；黨的領導是社會工作的龍頭，社會工作是黨的領導的基礎。這種相輔相成的關系，要求把黨的領導作用變為社會的行動。這個轉變過程，也必須通過建立健全科學的法治機制來完成：一是通過體現黨的總攬全局的工作體制；二是通過體現黨協調各方的工作機制。科學的工作體制要求分工合理、權責明晰、各司其職；在科學的工作體制中，黨組織要總攬全局，議大事，抓大事，把方向，而不是包辦一切，越俎代庖。科學的工作機制要求運作有序、和諧統一、優質高效；在科學的工作機制中，黨組織要發揮協調各方的作用。如協調黨政關系、黨企關系、黨社關系等。

總之，實現黨的傳統執政方式向科學執政、民主執政、依法執政的新執政方式轉型，就是要實現從“革命黨”向“建設黨”的轉變；實現從代替人民當家作主，向領導、支持和保證人民當家作主的轉變；實現由人治向法治的轉變，做到：把握規律，科學執政；尊重民意，民主執政；法律至上，依法執政。

責任編輯 趙 靜