論行政審判權的有限性

摘要：行政審判權是國家憲政制度在政治、社會實踐中的具體體現。多種因素決定了行政審判權具有有限性，對此進行探討，有利于正確處理行政審判權與行政權的關系，有利于行政審判權的正確行使。

關鍵詞：行政審判權；有限性；行政權

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2007)06-0049-04

在我國，法院是行使審判權的國家機關。根據訴訟的具體形式不同，法院的審判權分為刑事審判權、民事審判權和行政審判權。行政審判權并不像刑事審判權、民事審判權那樣，僅以處理人們之間的社會事務糾紛為任務，而且直接以公斷人、仲裁人的身份對國家機關與公民之間的法律爭執作出裁斷，因而會涉及到國家機關的權力分工和國家的政治體制，是憲政制度在政治、社會實踐中的具體體現。在處理行政審判權和行政權的關系時，我們不能僅僅強調行政審判權對行政權的制約，而且要正確認識行政審判權的有限性。

一、決定行政審判權有限性的因素

(一)行政行為評價的難度

在行政訴訟中，法院行使行政審判權所要解決的核心問題是被訴具體行政行為的合法性。對行政行為的評價往往要從多個角度進行，存在多種標準，如價值性標準、技術性標準和法律性標準等。從符合憲政本意的基礎而言，法院行使行政審判權對行政行為評價的標準是法律性標準。法院行使行政審判權對行政行為進行司法審查，主要是審查被訴行政行為是否存在主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權、行政處罰顯失公正、行政不作為等情形。但是，法律性評價的標準又往往涉及到價值性標準和技術性標準。價值性標準和技術性標準由具有專長的特定機關進行評價更為合適，如果由法院等其他機關來評價則難以令人信服。正如有學者所言：“由技術上文盲的法官對數學和科學證據所作的實體審查是危險和不可靠的。”正是因為對行政行為的評價有多種標準，并且這些標準之間并非毫不相關，往往要進行綜合性評價，這就增加了法院對行政行為進行合法性評價的難度，給法院全面審查行政行為造成了困難。如果要求行使行政審判權的法官全面介入行政行為的審查，有時就顯得無知和笨拙，往往是“心有余而力不足”。這表明行政審判權只能在有限的范圍內行使。

(二)行政自由裁量權的存在

20世紀前半期，隨著壟斷資本主義時代的來臨，對“消極行政”理論和嚴格規范主義提出了挑戰，要求政府全面和能動地介入經濟和社會管理，行政權迅速擴張。在現代各國，行政自由裁量權廣泛存在于行政立法、行政計劃、行政契約乃至所有行政行為的領域。對行政自由裁量，經歷了從原則上排除司法審查的自由裁量論到全面的司法審查和限定性的司法審查相結合的裁量論。法院必須時常進入行政的自由裁量領域進行判斷，又要為行政的自由裁量留有足夠的空間，這是現代國家分配行政權和司法權的基本要求。對行政自由裁量權，法院在進行司法審查時，要尊重行政機關的首次性判斷權，要承認行政機關就專門技術性問題具有相當的判斷權，不能以法官的判斷替代擁有有關方面專家的行政機關的判斷，否則對法院而言就是沉重的負擔。因此，行政自由裁量權的存在，決定了行政審判權的有限性。

(三)權力制約的必要條件

法院行使行政審判權對行政機關的被訴行政行為進行司法審查，并不表明法官對事實和法律的認辯能力比行政官員高明，而是在現代社會中，政府不能作為判斷行政糾紛的主體，從政府之外尋求一種裁判力量時，法院被認為是最公正和最合理的一支，我們還找不到比法院更加合適的國家機關來行使對行政權的制約職能。“利益衡量將法官上升為社會公共利益與私人利益的協調者和仲裁者，法官可以通過利益衡量，判斷何者更為重要，最大可能地增進社會的整體利益。”英國法學家Allan在對立法控權和司法控權進行比較以后，認為立法和司法雖然都發揮著控制行政權的作用，但司法審查對公民權利的保護更為有效。首先，司法審查可以彌補立法監督措施不夠具體的缺陷；其次，司法審查的能動性能使個案達到公正解決；其三，由于歷史傳統，對司法自由裁量的信任程度明顯高于對行政自由裁量的信任程度，易于被公眾接受，它本身的創造性不容忽視；最后，司法與行政的關系不如立法與行政的關系那么密切，司法在歷史上一直對行政持有戒備之心，司法對行政的監督更具有說服力。行政審判權具有制約行政權的功能，但行政審判權本身也需要接受制約。一般的解釋是，這是為了防止在行政審判上會出現司法權代替行政權，二權合一會造成司法權的過分膨脹，會因權力的失衡而導致腐敗，公民的權益也會受到損害。比較有說服力的一個觀點，是朱爾(J·Jowell)從憲法能力和制度能力兩個角度對行政審判權的有限性所作的細致分析。他認為，從憲政程序中的角色定位上講，法院所具有的憲法能力決定了對于憲法上分配給行政機關的、更適合行政機關作出決策的社會和經濟政策，行政機關是如何實施的，法院不會、也不愿去干預。另一方面，從司法審查制度的模式來講，法院所具有的制度能力決定了法院也不會去干預行政機關作出的很難客觀判斷對錯的決定。如若不然，就會導致再次分權，把立法權與行政機關的行政權分配給司法機關。

(四)行政效率的維持

在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，社會對行政權的效率并不關注。但是，20世紀以后，社會現代化過程客觀上要求行政高效率運行，以滿足行政機關協調日益復雜的社會關系的需要。不言而喻。司法審查制度的確立，或多或少地減損了行政權的運作效率。問題在于，如果沒有行政審判權去制約行政權，濫用行政權的現象就可能更加嚴重。從行政法治的角度來說，行政行為接受司法審查的范圍越廣泛，行政權就越能得到控制，公民的權益就能得到更好的保護。如何協調司法審查與行政效率之間的矛盾，許多國家的行政法學家提出了不少的法理觀點，致力于尋求公平與效率的坐標系中的最佳平衡點。例如，美國聯邦《行政程序法》第702條規定：“法律授權機關自決的機關行為”不受司法審查，以保證行政機關的行政效率。但是，該法第706條又規定：“獨斷專橫、反復無常、濫用自由裁量權或者其他不合法行為”，法院又有權“宣布其違法，予以撤銷。”這兩個形似矛盾的法律規范內容，實際上蘊含著公平與效率的關系。如果法院代替行政機關對行政專業性、技術性問題進行判斷，不僅對法院來講是一種過重的負擔，而且勢必以犧牲行政效率為代價。“如果說司法審查不力將縱容政府的任意行為，過多的司法干預則不僅抑制政府效率和及時行動能力，而且違反人民通過選舉的立法和執法機構來實行自治的民主原則。”

(五)訴訟效益價值的關注

訴訟效益是指訴訟投入和訴訟產出之比。訴訟投入即訴訟成本，是指訴訟主體在實施訴訟行為的過程中所耗費的人力、物力、財力和時間等司法資源的總和。訴訟產出主要是指司法裁決的經濟效益。訴訟效益價值有兩方面的要求：一是以較少的訴訟成本獲得正確的司法裁判；二是司法裁決本身要注重經濟效益。在現代市場經濟體制下，社會對訴訟效益的要求日趨強烈，如何在訴訟公正和訴訟效益相互一致、和諧共存的關系中來處理兩者之間可能存在的沖突，是法學理論研究中必須予以解決的問題。章武生教授提出的“程序公正為基礎，程序效益為關鍵”的主張是值得贊同的。“訴訟制度或程序真正永恒的生命基礎則在于它的公正性。”在堅持訴訟公正的基礎上，應當強調訴訟效益的關鍵作用，因為法律必須適應社會生活的需要，必須符合時代發展的主題。在我國，訴訟成本偏高已成為我國審判實踐中的突出問題，行政審判也不例外。行政訴訟作為監控行政權力的一種司法審查制度，與刑事訴訟、民事訴訟相比，其本身更應體現出較高的訴訟效益，以適應現代社會行政權的需要。如果行政審判權不具有有限性，而是全面介入對行政行為的審查，就無法實現訴訟效益價值對行政訴訟更為嚴格的要求。

(六)行政審判權自身的局限性

雖然行政審判權具有制約行政權的功能，但是，行使行政審判權的法官不能認為自己在司法審查中無所不能。根據權力制約的要求，要使制約成為可能，制約者就必須擁有與被制約者對等的法律地位，具備制約所必須的實力。行政審判權作為一種司法權，其對行政權的制約同樣是以行使行政審判權的法院具有與行政機關對等的地位與實力為基礎的。但在現實生活中，強政治、弱司法的政治實踐，使得法院在行使行政審判權對行政行為進行司法審查時，在客觀上可能受到許多限制。行政審判權屬于司法權，具有被動性的特征，只能依照“不告不理”的原則被動地執行職務，既不能主動地追究違法行為，也不能主動地保護權益。行政審判權對行政權的監督只是一種事后監督，只有在行政機關的行政行為對行政相對人的權利義務產生了實際影響后，才可能引發行政訴訟程序。正是考慮到行政審判權自身的這些局限性，面對具有強力性的行政權，法律一方面賦予法院行政審判權來監督行政權的行使，另一方面又建立了行政法制監督系統。為了確保行政權的合法行使，應當發揮行政法制監督系統的整體作用，行政審判權只是行政法制監督系統中的一個環節。因此，行政審判權的有限行使，并不會影響整個行政法治建設進程的推進。

二、行政審判權有限性的具體體現

(一)受案范圍的有限性

行政訴訟的受案范圍，是指法院受理和裁判行政案件的范圍。行政訴訟受案范圍的寬窄直接反映了行政審判權制約行政權的范圍。根據我國行政訴訟立法的規定，國家行為、抽象行政行為、內部行政行為、終局行政行為、刑事司法行為、行政調解行為、法律規定的仲裁行為、行政指導行為、重復處理行為等不屬于行政訴訟的受案范圍。在對我國行政訴訟制度進行完善的研討過程中，不少學者提出，要擴大我國行政訴訟的受案范圍。但是，這種擴大必定是有限的，法院不可能將行政機關侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的所有行政行為都納入司法審查的范圍。其原因主要在于：有的行政行為涉及國家機密，一旦進入訴訟，可能會危害國家利益；有的行政行為的專業性強且非常復雜，以至于法官的審查徒勞無益；有的行政行為已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系統內部已有充分的能確保公正的救濟手段；有的行政行為不可能或極少有可能侵犯行政相對人的權益；有的行政行為因不可抗力等原因使司法審查成為不可能。正是因為行政訴訟受案范圍的有限性，只有法律規定由人民法院主管的行政案件，人民法院才能依法受理。如果法律規定行政復議是提起行政訴訟必經的前置程序，法院不能受理未經復議的行政案件。法院如果受理了不屬于行政訴訟受案范圍的行政案件，或者受理了應先經復議而未復議的行政案件，就是行政審判權對行政權的侵犯。此外，為了規范行政審判權與行政權的關系，應當堅持成熟原則。這一原則可作兩方面的理解：一是形式標準，即對預防性和中間性的、尚未實施終了的行政行為不能提起行政訴訟；二是實質標準，即可訴的行為必須是對行政相對方的權利義務產生直接的、即時影響的行為。判斷行政行為是否成熟需要兼采形式和實質標準，但采用實質標準更為重要，也更具有現實針對性。

(二)審理對象的有限性

法院行使行政審判權對行政機關的行政行為進行司法審查時，其審理對象的有限性主要表現在以下幾個方面：一是法院只審查作為被告的行政機關的行政行為，不審查原告的行為。法院在行使行政審判權時，并不將原告的行為納入司法審查的范圍，即使有些行政行為是否合法，必須通過對原告的行為的合法性判定才能獲得正確的結論，法院也不能對原告的行為是否合法作出法律上的判定，更不能認定原告的行為違法而對其追究法律責任。這是因為法院行使行政審判權進行司法審查，是監督行政機關依法行使職權，并不是代替行政機關行使職權。一般說來，對作為原告的行政相對人的行為的直接審查和處理，屬于行政機關的職權范圍。二是法院原則上只對具體行政行為的合法性進行審查，一般不審查合理性或適當性的問題。行政審判權既要依法審查行政權的行使，又要尊重行政機關所擁有的自主性。這種行政自主性是行政高效、權威的要求，使行政機關在法律規定范圍內的行政活動擁有自治的空間，從而限制了司法介入的程度。法院在對行政行為進行司法審查時，主要是審查行政行為是否具有法律依據，對行政行為是否合理一般不予考慮，除非這種不合理達到了合法性所不能容忍的程度，構成了濫用職權，法院才可以依法予以判決撤銷。當然，作為法律規定的例外，對行政處罰顯失公正的，法院可以判決變更。三是法院要適當尊重行政機關對事實問題的最初判斷權。在行政案件中，事實問題往往涉及到行政活動的專業性和技術性，法院不能代替行政機關對事實問題所涉及的法律關系性質作出判斷。法院對被訴行政行為事實問題的審查，主要側重于審查行政機關認定事實是否遵守法定程序、是否符合證據規則，而不是代替行政機關對事實問題進行調查和認定。

(三)審理程序的有限性

法院行使行政審判權審理行政案件，在審理程序上有以下幾方面的限制：第一，除行政賠償案件外，法院在行政訴訟中不能適用調解的方式解決糾紛。羅豪才教授指出：“在行政訴訟中，當事人都不能處分自己的實體權利義務。在實體法上，行政機關享有的是一種公共權力，行政機關的義務，是為著公共利益必須履行的法定職責。處分這種權力和職責，則意味著違法失職；在涉外訴訟中，則意味著放棄國家主權。在實體法上，相對方的合法權益，是憲法和法律保護的權益，具體行政行為侵害了這種受法律保護的權益，如果讓相對方作出讓步，則無異于讓相對方承認侵害合理，甘心承受其損害。如此，行政訴訟制度建立的初衷，即保護公民、法人和其他組織的合法權益，將不能實現。”正是因為上述原因，我國《行政訴訟法》第50條明確規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”第二，行政訴訟程序的運作，應當注意對行政權威的維護。行政審判權雖具有監督、制約行政權的功能，但兩者之間在本質上也是一種分工合作關系。例如，為了維護行政權威，適應行政管理的客觀需要，基于行政行為效力公定性的要求，我國行政訴訟法規定訴訟期間一般不停止具體行政行為的執行。但是，人民法院在行使行政審判權時，在一定條件下仍然有權裁定停止執行原具體行政行為，發揮行政審判權的監督和制約作用。法院在作出這種裁定時，應嚴格遵守法定程序，切實按法定條件進行審查，不能隨心所欲，單憑主觀判斷。如果不應停止執行的具體行政行為被法院裁定停止執行，就是行政審判權對行政權的侵犯。第三，行政審判權的行使要參照行政規章。行政規章是行政機關作出行政行為的經常性依據，其本身是否合法，直接關系到依其作出的行政行為的合法性。參照行政規章不等于法院對行政規章有司法審查權，因為“司法上的審查必須建立在利益對立的當事人基于一定的訴訟程序，通過舉證抗辯對方當事人主張，使自己的主張獲得法院判決的支持。參照是法院在行使司法審查權過程中附帶對行政規章的一種辯析，行政規章的制定者沒有義務也沒有可能通過舉證證實其行政規章的合法性。”相反，參照行政規章說明行政規章對行政審判權的行使有一定的約束性，對于合法有效的行政規章，法院在行政審判中應當予以適用。即使對不合法的行政規章，法院也不能判決其違法，只能在在的案件中不予適用。

(四)判決內容的有限性

從一般意義上講，司法判決的基本功能在于徹底解決所針對的法律爭議，如果司法判決不能實現這一基本功能，則司法判決就失去了其所存在的法律價值。但是，在行政訴訟中，由于涉及到行政審判權與行政權的關系，其判決的內容具有有限性，法院不能直接代替行政機關通過司法判決作出行政決定。被訴行政行為違法，法院一般作出撤銷判決，但違法的具體行政行為被撤銷后，如果行政法律關系中的具體法律問題并沒有得到徹底解決，法院只能判決行政機關重作具體行政行為，而不能在行政訴訟中直接對行政法律關系中沒有解決的具體法律問題作出裁判。如何重作具體行政行為，是行政機關職權范圍內的事情，法律只要求行政機關不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。在行政機關不履行或者拖延履行法定職責時，法院也只能依法判決其在一定期限內履行，而不能代替行政機關履行。行政審判權不能代替行政權。就行政處罰而言，對顯失公正的，法院可以作出變更判決，但對一般有失公正的行政處罰，法院就顯得無能為力了。行政訴訟判決內容的有限性，也決定了行政訴訟判決的復雜性。在刑事訴訟和民事訴訟中，立法上一般不對判決作具體的分類，因為判決都具有最終解決案件的功能。但是，在行政訴訟中，目前行政訴訟立法和司法解釋規定的判決種類有維持判決、撤銷判決、履行判決、確認判決、駁回訴訟請求判決、情況判決等七種之多，并且似乎還難以適應行政案件審理的需要。問題還在于，在有的行政訴訟判決中，不僅沒有徹底解決行政爭議，反而設下了潛在的行政爭議。行政訴訟判決的上述情形，并不是立法上的不科學性，而是取決于行政審判權的有限性。

責任編輯 黃志恒