論土地征收中失地農民權益的法律保護

摘要：目前隨著城市化進程的加快，失地農民的增多，政府征地與農民利益之間的緊張關系日益突出。探求現行農地征收法律制度中產生的問題及其根源，切實地保障農民土地權益，無疑是一個不可回避的重要課題。

關鍵詞：城市化；征收；土地權益；失地農民

中圖分類號：DF452 文獻標識碼：A 文章編號：1003—7217(2007)05—0121—04

一、農村土地征收引發的問題

農村土地征收造成了兩大矛盾：一是人地關系高度緊張，二是加劇了城鄉分割對立的嚴重性。因此，城市化進程的土地征收深深影響了農民對未來生活的預期，從總體來看，當前農民對未來生活預期的前景比較暗淡，信心不夠。

1．農村土地征收與對失地農民的補償。現行的補償原則規定，只按被征收土地的原有用途進行補償，只對農民原來在這塊土地上從事農業時的收益進行補償，而與這塊土地的未來用途和地價升值毫無關系。一方面，幾乎所有的農民都認為補償費太低，每人拿到手的幾萬元乃至十幾萬元作為農民失去生產資料后一切支出的來源，按當地城市的生活水準來支付衣食住行以及子女就學、醫療保健、養老等生活支出是明顯不夠的；另一方面，政府給予農民的貨幣補償數額與政府將土地進行拍賣的價格差額巨大，其土地拍賣價格達到每畝幾十萬或上百萬甚至更高，引起了失地農民的強烈不滿。

2．農村土地征收與失地農民的再就業。雖說征地補償能暫時緩解失去土地給農民帶來的壓力，但是有限的補償費用終究不能給失地農民帶來長期的生活保障，農民只有再就業才能根本改變失地后出現的困境，如何安置失地農民是關系到城市化建設能否獲得一個穩定環境的根本所在。很多村民家里僅剩的幾畝耕地被征收之后，沒有找到固定的工作，主要是做家務，偶爾打打零工。過去有計劃的用工方式逐漸被市場化的用工方式所替代，政府無法采取就業安置的辦法，把農民“塞進”企業，許多失地農民因征地從農業轉產后，只能從事一些技術要求不高的體力勞動。隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，素質較低的失地農民的就業就顯得更為艱難。

3．農村土地征收與失地農民的社會保障。眾所周知，我國長期以來實行城鄉二元結構，對農村的教育、醫療、社會保障等問題本就缺乏規定和保護，因此土地是農民最穩定的保障。在征地引發的一系列矛盾中，政府、開發商、農民三者間，農民處于弱勢地位，由于現行土地補償標準偏低，補償費僅能維持一段時間的基本生活，農民得到的征地補償遠小于足以解決失地后的長遠生計問題。土地被征收后，農民失去了最穩定的經濟來源，對其生活沖擊較大，再加上城市生活成本提高，尤其是那些長期以種植業為主的農民，年齡大、沒有非農就業的技術，再就業困難，勢必成為城市化征地進程中最大的受沖擊者。

二、農村土地征收困境的根源

1．對物權保護的輕視和對失地農民土地權益的法律保護研究不足。中國是一個封建影響至深的國家，在封建傳統影響下的法律文化的一個重要特征就是不關注對私權的保護，從而導致在征收實踐中，片面強調作為征收者的國家利益(實際上是征收執行人或土地需求人的利益)，結果導致忽視被征收者利益的現象頻繁發生。我國征地政策體現的是農民利益要服從國家利益，以農業的巨額地租來保護工業，犧牲農村發展城市，最終出現了這樣的局面：一部分人迅速走向現代化，而大多數人卻與現代化無緣；失地農民無家可歸涌入城市，更成為城市邊緣異樣的風景。失去土地的農民并不能像城市居民一樣享受各種社會保障，因此，征地的結果使農民喪失的不僅僅是當期農業收益，還有未來的生存保障。

2．征地范圍過寬。公共利益作為用來衡量國家是否濫用征地權的標尺，對其合理而明晰的界定是一國征地法治化的重要保證。但與國外成熟做法不同的是，我國《憲法》和相關法律包括剛頒布的《物權法》都未對公共利益作出明確的界定，這就造成了所謂的公益要件虛置。從現行的法律規定可以看出，在我國，把一切被征收的土地稱為“國家建設用地”。由于法律本身對征地的公共利益界定不明，對公共利益的解釋變成了職能部門和主要行政領導自由裁量的權力，這就為政府征地權的濫用打開了缺口。由于土地征收權幾乎沒有任何限制，導致土地征收目的的異常擴大化。某些個人或者集團，為了商業利益，紛紛加入了征地的行列，撈取不法利益。有些地方政府把公共利益當作一個大籮筐，什么東西都往里面塞，打著“公共利益”的旗號干著剝奪農民土地的事實。這正應了民間流傳的“政府出章子，開發商賺票子，老百姓哭鼻子”的順口溜。

3．政府行使征地權缺乏限制和監督。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用。”這種只管授權，不管限權的憲法規范，是計劃經濟體制及其觀念的產物[引。對征地權行使缺乏具體明確的法律依據和限制，具體表現在：一是對具體行使征地權的主體范圍缺乏明確規定和限制，二是對征地的行政自由裁量權缺乏限制和監督，三是征地程序規范存在欠缺。征地與否、怎樣征、征哪里、怎樣補償等等完全由政府單方面決定，作為被征收對象的農民沒有一點發言權，只有被動的接受，這就導致不少地方政府在征地時違規操作、暗箱操作。可以說政府行使征地權，壟斷一級市場，實在是一種有法律保障、獨家壟斷、獲取經營性土地暴利、又能搞政績的好生意，就是違法也敢干。

4．土地征收補償不合理。我國憲法中沒有規定對土地征收的補償條款是其條文結構上的一大缺陷。而現代財產權憲法保障規范體系中的三層結構：不可侵犯條款、制約條款、補償條款，是長期以來私有財產憲法保障的歷史積淀，反映了人們對私有財產認識和保護的深化，缺少了其中任何一部分，這個邏輯鏈條就會被打斷，從而不完整。新頒布的《物權法》規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”但即使是這樣的規定也僅僅是宣示性質的，如何衡量“足額”，這還有待進一步的司法解釋。實際上，現行的補償標準，屬于市場外的產物，完全是政府行為的結果，有損于農民的利益。

5．對被征地農民的補償不到位。因為土地權利歸屬不明確，關于補償費用途的模糊性就變得非常大。該項費用歸屬于原土地的使用者——農民，還是歸屬于村集體?從失去土地使用權的農民來看，土地的補償費本應該歸農民。但是《(土地管理法)實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有。”因此，土地征收法律關系的一方主體在我國為村集體，土地征收補償費歸集體所有。而“農村集體經濟組織所有”這一主體概念較模糊，我國現有鎮、村、組三級經濟組織，農村集體經濟組織到底是村民小組、村委會還是鄉鎮政府?所有權主體的多極性和不確定性造成了農村集體土地所有權主體的虛位，農民的土地利益被虛化，集體土地人人所有，卻人人無權。在發放補償金的時候，鄉鎮政府、村委會以及村民小組相互爭當所有權主體，通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權力分割征地款項，最后真正到被征地農民手中的補償費寥寥無幾。

6．爭端解決機制不合理。由于我國沒有建立起完善的征地糾紛解決機制，許多糾紛產生后沒有及時得到解決，人們的訴愿長期被壓制，導致上訪事件激增，群體性上訪不斷，影響社會的穩定與和諧，也與法治政府的要求相悖。這其中一個重要的原因就是法律規定不具體，可操作性不強。對征地糾紛的解決，根據現行《土地管理法》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。因此，只有在對補償標準有異議時才能提出行政裁決，而對征地范圍、征地安置補償、征地程序、征地執行、征地費用分配等發生爭議時沒有提供有效的解決途徑。這種制度安排，雙方的權益嚴重不平衡，極易造成對被征收人利益的損害。即使是對補償標準爭議，解決爭議的程序公正性也值得懷疑。因為各級政府都參與了征地收益的利益分配，由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與第一方的爭議顯然不妥。

三、失地農民土地權益的法律保護對策、

征收私人土地，西方國家一般都視之為國家對私人財產權最為重大的限制之一。為此，各國和地區一般都在憲法上規定了私有財產的不可侵犯性，施以憲法上的約束。實際上，從來沒有哪個制度否認過政府的征收權，重要的是對土地征收的法律限制。如果農民失地又失業，這勢必嚴重威脅國家經濟發展和社會穩定，因此，解決城市化問題首先要解決農民土地權益問題。

1．突破產權困境。目前，我國農民對承包所得土地，實際已經具有了物權含義上的使用權。從現代產權理論來看，以所有權為基礎的農村土地財產權利是可以分割的，土地使用權作為“權力束”的部分，是可以獨立存在的。新型的農村集體土地產權制度應當具備以下四個方面的特點：一是常態下農民的土地私權利應該服從于政府為公共目的行使土地征收的公權力；二是當經營性單位為非公益目的濫用國家土地征收權時，農民的土地私權利應該有權對抗這種公權力的行使；三是即使存在特殊情況，即當經營性單位獲準進行非公益目的征收農民土地時，農民應該有權選擇以市場方式來公平地兌現其土地私權利的價值；四是應該賦予農民真正的土地財產權，明確界定農民土地使用權的物權性質，確保占有、使用、收益和處置四權統一，使農民在征地中能真正實現土地財產權的價值。

2．縮小征地范圍。為嚴格控制征地范圍，必須對公共利益的概念和內容作嚴格的界定。就文字表達上看，發達國家對這個問題的規定也是相當籠統和原則的，但各個國家的社會背景截然不同：在發達國家權利與權力的關系是權力受權利限制，權力為權利服務；而在我國政府權力沒有受到必要的制約，法律也沒有對政府的權力邊界作出合理的限定。因此，在充分吸取各國界定公共利益的經驗和結合我國實際情況的基礎上，我國的公共利益的界定應具開放性特征，吸收概括式與列舉式兩種方式的優點，在對公共利益的概念與內涵作出一般性規定的同時，在法律上對哪些是屬于公共利益范圍內的項目作出明確具體的列舉。這樣既具有足夠的靈活性，同時又能對公共利益的邊界進行相應的限制。從而保證公共利益不至于成為任何征收行為獲得合法性的形式上的標簽，確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。對確屬公共利益范疇的事項而法律又沒明確規定的，可由立法機構以單行法規或立法解釋的方式予以補充，以此來糾正法律滯后于社會發展的弊端。

3．完善補償和安置。首先，應大大提高補償標準。在征地補償內容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失外，還要增加農民在土地承包期內正常收益權損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的價格損失以及農民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產資料的補償，不僅要使農民能夠解決目前的生活，還要確保農民在失去土地后有能力再創業。其次，按照市場經濟要求改革和完善安置措施，根據“土地換保障”的思路，構建以實施社會保險安置為重點與安置形式多樣化結合的失地農民安置新模式。應改變一次性貨幣安置的辦法，把失地農民納入城市社保體系的社會安全網，使農民享受醫療、養老保險，享受最低生活保障。對被征收土地農民的安置，區別不同區域、不同經濟發展水平、不同年齡段農業人口，建立以市場為導向的多種途徑安置，建立復合式征地安置模式或對征地安置補償費的分配考慮綜合捆綁使用。

4．明確補償主體。在目前農村土地制度的框架內，為了確實保障農民的土地權益，應當考慮在農村征地過程中，增加土地權益的直接承受者作為土地使用權人參與到征地談判中來，讓農民直接行使自己的財產權利。在具體操作上，應允許農民選派代表參與談判，這種代表的性質是農民個體作為土地使用權人的代表，而不是農村集體經濟組織作為土地所有權人的代表。

5．規范土地征收程序。在征地的實際操作中，為保證農民集體土地所有者的合法權益，要規范集體土地征收的法定程序，遵守物權變更的公示原則。相關法律、法規對土地征收的主體、客體、對象、條件、方式、范圍、具體步驟等，要有明確、具體的規定，并以此約束公共權力，規范政府行為，限制集體經濟組織以各種形式侵蝕農民的土地補償費用。征收是國家強制性的移轉公民財產的所有權，導致公民財產永久性的移轉，是對公民財產權的重大限制，所以，征收的過程應當公開、透明。因此，必須變事后公告為事前公告，讓農民可以直接發表自己的意見，主張自己的權益，并對征地行為進行監督。政府制定或適用征地補償標準都必須尊重農民，聽取農民的意見。擬定安置補償協議必須與農民或農民代表展開直接的面對面的談判，將有關征地補償標準公示，供公眾查閱，從而避免政府單方行動而把農民排除在程序之外。

6．完善征地糾紛解決機制。“無救濟即無權利”，對權利進行強有力的保障是靠通暢而足夠的救濟途徑來實現的。建立有效的監督和公平的裁決機制是保障征收公正合法的必要條件，這樣，異議權、申訴權、訴訟權就顯得非常重要。為公正地解決征地糾紛，必須建立公正完善征地糾紛解決機制。

(1)擴大爭議案件的受理范圍。除了補償標準糾紛，還存有很多其他的土地糾紛。為更加全面的保護當事人的土地權益，化解矛盾，對其他糾紛如征地范圍糾紛、征地安置補償糾紛、征地程序糾紛、征地執行糾紛等均應納入受理范圍之列，都可以申請裁決或者提起訴訟。

(2)建立征地司法審查機制。征地爭議由政府裁決，通過行政渠道解決糾紛，有助于提高爭議解決的效率。但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道，應拓寬解紛路徑，建立多元化的糾紛解決機制。如果人民法院能夠明確將土地征收案件引入司法審查的范圍，提供司法救濟，將會有利于促進公眾對司法正義的認同，促進司法改革。考慮到我國的實際情況，在行政救濟與司法救濟的關系模式上，可以實行行政救濟是司法救濟的必經前置程序，只有先經行政裁決后，對裁決不滿的，才能向法院提請行政訴訟，否則，不能直接起訴。通過賦予被征地農民以提起民事訴訟的權利，使被征地農民獲得充分的救濟。這樣，便能有效地減少對政府在征地過程中的雙重角色所產生的不公正猜測和在一定程度上破除地方保護主義現象，如此也才能符合現代法治社會“司法最終裁決”的原則。

四、結束語

對我國土地征收法律制度的完善，應該著眼于兼顧公共利益和被征地農民的土地權益，要認識到征收是一種利益置換關系，應盡可能地保障被征收人正當權益。解決好土地征收和農村經濟發展、農民利益之間的矛盾問題，對于我國整個國民經濟的發展具有重大的意義。