關于農業保險改革的經濟法思考

摘要：我國現行的商業性農業保險模式過于強調了私法自治，完全放棄了公法對農業保險市場的必要的適當的干預，未能處理好政府與市場在農業保險中的關系，片面強調市場機制的作用，忽視了農業保險作為公共產品的特殊性和市場機制本身的局限性。改革現行的農業保險模式，必須在立法和實踐中貫徹經濟法的理念、原則和方法，因為農業保險法本質上是經濟法。

關鍵詞：農業保險；經濟法；外部性；公共產品

中圖分類號：D922.284 文獻標識碼：A 文章編號：1003—7217(2007)05—0125—04

《國務院關于保險業改革發展的若干意見》指出，要探索建立適合我國國情的農業保險發展模式，將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系。這為我國農業保險改革指明了方向。理論界特別是經濟學界對農業保險的性質、特征及其發展模式進行了深入的探討，并一致認為農業保險立法的滯后是我國農業保險遲遲難以快速發展的重要原因之一。法學界對此卻缺乏應有的關注，尤其是經濟法學界對本質上應當歸屬于經濟法體系的農業保險法更是鮮有論述。筆者認為，在農業保險改革中貫徹經濟法的理念、原則和方法具有重要意義。

一、農業保險的含義與特征

農業保險是指投保人或被保險人在農業生產過程中，因遭受自然災害或意外事故致使有生命的動植物發生死亡或損毀的經濟損失，由保險人給予賠償的特種保險。農業保險對于切實提高農業綜合生產能力，促進糧食穩定增產、農民持續增收具有重要意義。它具有以下幾個顯著的特征：

1．屬于準公共產品。有學者指出，農業保險具有商品和非商品的兩重性。商品性表現為農民與保險公司之間的農業保險合同關系，這也是農業保險采取商業化模式運作的基礎所在。非商品性表現為農業既是基礎產業又是弱質產業的現實，決定了農業保險的產出效益同社會效益是緊密聯系的。農業保險社會效益高而自身經濟效益低的特點，反映它具有明顯的公益性，因而屬于準公共產品。

2．消費和生產的正外部性。所謂“外部性”也稱外在效應或溢出效應，主要是指一個經濟主體的活動對旁觀者福利的影響，這種影響并不是在有關各方以價格為基礎的交換中發生的，因此其影響是外在的。如果給旁觀者帶來的是福利損失(成本)，可稱之為“負外部性”；反之，如果給旁觀者帶來的是福利增加(收益)，則可稱之為“正外部性”。全體社會成員都可以無償享受的公共物品，可以說是正外部性的特例，農業保險的消費和生產具有明顯的正外部性。農業是我國的基礎產業，農業穩定，受益者不僅是農民，而且是整個社會；農業歉收，也會波及包括農民在內的整個社會。農民投保后，農業保險所提供的一部分利益由投保農民直接享有，比如保證農民收入穩定等；另一部分利益則由農民以外的全體社會成員享有，如農業保險使農業生產的風險成本降低，生產規模擴大、農產品價格低廉。這樣，農民進行農業保險消費的利益外溢使得邊際私人收益小于邊際社會收益，從而導致正外部性的產生。農業保險具有“生產”的正外部性，它體現于農業保險賠付率和經營成本過高，導致保險公司經營農險虧損較為嚴重，如果非要保險公司開展此項業務，實際上是讓商業保險公司承擔一部分政策性保險義務，從而導致保險公司經營的私人邊際成本大于邊際社會成本。農業保險的承保對象是有生命的動植物，面臨的風險尤其是自然災害風險繁多，而且面臨其他險種少見的風險，即共變風險，即所有投保農戶可能在同一時間遭受風險。而且農業風險損失一旦發生，覆蓋面大，遠高于一般財產損失。同時由于農戶居住分散，農業保險的展業、承保、理賠的難度很大，使得農業保險的經營成本很高。

3．存在比一般商業保險更大的道德風險。道德風險在保險經營中是普遍發生、難以有效避免的一大風險，在農業保險中這種情況更加嚴重。農業保險的保險標的大多是活的生物，風險事故出現后的實際損失與投保人的施教措施密切相關。但購買了農業保險后，投保農戶往往不重視或放棄有效的風險管理措施，而期待農業保險人那并不足額的保險賠償，而且農業保險中的風險控制難度大，監督成本高。農業保險中的逆選擇和道德風險的普遍存在，使得保險公司經營農險感到費力不討好，因此，就不做或減少該業務的經營。若政府給予補貼，補貼越高，投保率越高，但道德風險與逆選擇的機會增大。政府若不補貼，農業保險業務則基本無利可圖。

二、農業保險改革的經濟法反思

(一)改革中對農業保險經營模式的探索

我國自1982年開辦農業保險以來，曾嘗試多種經營模式的探索，2003年中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出“探索建立政策性農業保險制度”。2004年中央l號文件提出“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”。2005年中央1號文件又進一步強調“要擴大農業政策性保險的試點范圍”，同時“鼓勵商業性保險機構開展農業保險業務”。實踐中，商業保險公司經營農業保險模式、合作制農業保險模式、政策性農業保險模式都不乏成功的先例，也有失敗的教訓。總的來看，究竟建立何種模式，不同的地區、不同的農戶投保意愿決定了模式的選擇不能搞“一刀切”，需要區別對待。如何進行農業保險，各地區可根據自身的風險特點、農業經濟發展以及財政能力有所區別。我國的農業保險不能走單一的經營模式，只能先在具備條件的地區和市場開展試點，摸索總結經驗，最終建立多層次體系、多渠道支持、多主體經營的政策性農業保險制度。

(二)現行關于農業保險的主要法律政策

1993年7月2日公布施行的《農業法》第31條規定：“國家鼓勵和扶持對農業的保險事業的發展。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農業勞動者和農業生產經營組織參加農業保險。”2002年12月28日修訂的《農業法》再次強調了自愿原則。同時在第46條規定：“國家建立和完善農業保險制度；國家逐步建立和完善政策性農業保險制度；鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織；鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。”該條盡管指出了農業保險的政策性和規定國家建立政策性農業保險制度，但還是貫徹了商業保險體制的基本思路。

1995年10月1日起施行的《保險法》第155條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。”2002年10月28日修改后的《保險法》，未對農業保險作出修正，這表明在立法體例上我國采取的是農業保險與商業保險分離的模式，表明了立法者對農業保險特殊性的清楚認識。

近幾年來，在政策層面上我們更強調政策性農業保險制度，2004年中央l號文件提出“加快建立政策性農業保險制度”，2005年中央1號文件強調“要擴大農業政策性保險的試點范圍”。

(三)農業保險改革的經濟法反思

1．立法理念和法域定位的失誤。公法和私法是大陸法系國家法律的基本劃分。以法律所追求的利益為標準，以公益為目的者為公法；以私益為目的者為私法。公法與私法有不同的規范原則和法律理念：私法以個人自由決定為特征，公法則以強制或拘束為內容；前者強調自主決定，后者須有法律依據及一定的權限。任何社會在決定如何以公法或私法調整公民生活時，對此種區別應有清楚的認識。

如前所述，農業保險具有私人商品的特征，因而應受私法調整。在農業保險立法中貫徹私法自治精神是自然不過之事，我國《農業法》再三強調的自愿原則實質上就是私法自治。但是，強調私法自治并不意味著公法對農業保險就可以無所作為，相反，私法自治自身的局限性和農業保險的特殊性決定了公法大有作為。

私法自治以抽象的理性人的假設為前提，各個人格者的具體特性和能力等都被舍掉了，完全沒有考慮具體人格者個人能力、經濟狀況、社會地位等多方面的差異。我國農業保險立法就忽視了農民的實際情況，農民保險意識淡薄，經濟能力有限，就是想買也買不起。這樣的自愿對于農民又有多大的意義呢?當然，立法中一再強調自愿原則，本沒有弘揚私法自治精神之意思，本意是為了防止行政部門以農業保險為名亂收費，加重農民負擔。

最重要的是，農業保險絕非僅僅是私人商品，它更是一種準公共產品，具有明顯的正外部性，它與社會公共利益緊密相連。國家必須運用法律手段妥善處理私人利益、社會公共利益、國家利益之間的沖突，只有這樣。公共產品的供給和消費才能良性運行。反觀現行的商業式的農業保險模式，完全放棄了公法對農業保險市場的必要的適當的干預，片面強調市場機制的作用，忽視了農業保險作為公共產品的特殊性和市場機制本身的局限性，在立法理念和法域定位上存在明顯失誤，未能正確把握農業保險法的經濟法本質。

農業保險既具有公共產品又具有私人產品的性質，存在正外部性，使消費者和供給者的成本利益失衡，而供需雙方又都無法確切地對正外部性效用進行收費，最終導致效率的損失。市場調節解決不了農業保險的外部性和農業保險市場失靈問題，因此，市場經濟要求政府發揮其職能對市場失效進行調節，必須在充分尊重私權的前提下運用公權對私權進行必要的合理的干預，并規制政府職能部門的經濟權限和權力運行程序。農業是一個弱質產業，是保證整個國民經濟穩定的基礎，農業保險從來沒有，也不可能按照商品的實際價值進行等價交換。實施農業保險只能是違背商品交換一般規律，將社會效益放在首位，而當農業保險既定的社會效益目標不能通過市場機制來實現時，政府就要用“看得見的手”通過國家立法、國家定價、財政補貼等國家干預手段來實現這一特定目標。

總之，農業保險法本質上應是經濟法。而現行商業式農業保險模式的立法完全放棄了經濟法對農業保險市場的必要的適當的干預。在立法理念和法域定位上存在明顯失誤。

2．政府職能定位不明、缺乏約束力。立法理念和法域定位失誤的必然結果是政府職能定位不明，并且缺乏約束力。政府應在農業保險發展中發揮什么樣的作用以及如何發揮作用都未明確，這就增加了政府支持農業保險的隨意性，影響了政府在農業保險發展中主體作用的發揮，更直接制約了農業保險的發展。從國外農業保險發展的實踐經驗看，政府在開展農業保險中應有的職能和作用通常是以法律形式加以明確的。從這個意義上說，更需要發揮經濟法在規范政府行為方面的控權功能，明確政府在農業保險市場中的責任和權力，加強對農業保險市場的宏觀調控，充分發揮農業保險服務農村經濟的作用。

3．商業性經營模式的法律依據不足。《農業法》鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。商業性保險公司對農業保險實行商業化經營，農業保險也被視為商業保險行為，在實踐中則運用《保險法》進行規范。但是這種做法明顯違背了《保險法》第155條，因為商業性經營模式并不能改變農業保險本身固有的政策性，規范商業保險行為的《保險法》從根本上說并不適用于農業保險。而且《保險法》第155條“農業保險由法律、行政法規另行規定”的規定也明確排除了農業保險適用《保險法》的可能。因此，從法治角度而言，依據我國現行的法律，商業性的農業保險模式的法律依據不足。

事實上，《農業法》的有關規定并不利于發展農業保險，因為農民收入水平低、農業比較收益低、農業生產成本高，削弱了自愿購買農業保險的經濟基礎，強制保險便成為發展農業保險的一個重要手段，而《農業法》則規定“農戶在自愿基礎上參加保險，任何組織不得強制”，這又進一步加大了現階段我國發展農業保險的難度。

三、改革農業保險的經濟法對策

(一)按經濟法原則制定《農業保險法》

從制度經濟學的角度而言，制度供給的不足是制約我國農業保險發展的重要原因之一。因此，借鑒國外有益的經驗和做法盡快制定《農業保險法》成為共識。在法域定位上農業保險法本質上是經濟法，應當依據經濟法原則制定《農業保險法》。

1．社會效益優于經濟效益的原則。從微觀經濟學意義上說，所謂經濟效益是指產出大于投入或者收入大于成本，它是企業或個人作為經濟主體在判斷自己行為效益時的唯一標準。所謂社會效益就是從整個社會的角度來判斷得失，看每個投入是否對整個社會經濟發展有利，而不是僅僅看這個投入的具體產出多少。社會效益是一種廣義上的效益，是一種長遠的整體效益。社會效益優先于經濟效益是經濟法獨特的法益追求，它體現了國家直接參與經濟生活以克服市場機制下各個社會成員因片面追求經濟效益所帶來的缺陷的終極目的。

如上所述，農業保險法本質上是經濟法。國家(政府)舉辦或促進農業保險之發展，其直接目的是通過保險機制分散農業風險，保護農民利益，最終目的是維護農業穩定，保障社會整體利益。因此，農業保險經營不應把經濟效益作為追求的主要目的，而應把追求社會效益作為主要目的。事實上，在法國、日本、英國，政府每年都要給農業保險相互組織一定補貼或者再保險賠付。在這些國家里，農業保險公司或組織從事農業保險業務完全是一種不以營利為目的的行為。因此，在我國未來的農業保險立法中應明確規定農業保險是一項社會保險業務，與普通商業保險有著本質的區別，從事這項業務不能以營利為目的。

2．強制保險原則。農業保險的正外部性和信息極不對稱的特殊屬性決定了農業保險制度變遷的特殊路徑：政府必須運用權力或是法律手段來實施強制性的農業保險制度。因此，在農業保險領域，必須引入強制保險原則，只適用自愿保險原則不符合農業保險的實際，也不利于保護農民和農業保險經營者的合法權益。經濟法作為公法，體現了公權力對私權的適當限制，以更好地實現私權。美國《克林頓農作物保險改革法》明確規定，美國的農業保險原則上實行強制保險，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。根據我國的具體情況，在農業保險建立和發展的初期，針對農村居民保險意識薄弱的實際情況，農業保險立法應對種植業和養殖業根據一定標準實行強制保險，從而強化農民的保險意識，促進農民防災的進程，使我國的農業保險走上法制化的道路。

3．政府扶持原則。政府扶持原則即國家對農業保險給予經濟上的必要支持。它是政府職能在農業保險市場中的功能定位，是經濟法調整農業保險關系的一個基本原則，國際上開展農業保險較好的國家無一例外地體現國家扶持，它成為政府支持農業發展的一個重要手段。具體而言，是采用財政補貼和稅收優待，財政補貼一是保費補貼。我國各級政府可以根據當地農業風險狀況和農村經濟水平，從財政資金中劃出一定份額，用于對投保農民的保費補貼，以激發他們投保的熱情。二是業務費用補貼，補貼的對象是保險公司。國外的做法是向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供25％的管理費用。兩種補貼的實施將有效緩解農險投資雙方的利益摩擦，推動農險業務的順利開展。

稅收優待方面，我國目前對經營農業保險的機構除了免征營業稅外，并未給予其他稅收優惠待遇，這與農業保險風險高、收益低的狀況極不相稱，未能體現出稅收的公平原則和調節功能。因此。在一段時期內適當減免經營農險的保險機構的所得稅和其他稅種，同時對農民收入中用于投保農險的部分從應繳納的個人所得稅中扣除。

(二)創新農業保險經營組織形式

從經濟法的角度而言，農業保險經營組織形式實質上是農業保險行業的市場準入問題，即經營者采用何種企業形態來開展業務。自1982年以來，我國農業保險都是實行試驗性質的組織形式，實踐中主要采用了以下三種形式：(1)保險企業專業化經營。它是商業化的經營組織形式，其依據實際上是《保險法》和《公司法》關于設立保險公司的相關規定，如前所述，此種做法的法律依據不足。(2)聯合共保。它是指由中國人民保險公司與地方政府或有關部門達成一致，共同對被保險人承擔經濟補償責任的一種組織形式。嚴格來講這不是一種企業組織形式，僅僅是一時的利益協調機制，因而在實踐中舉步維艱。(3)農村互助合作保險組織。在我國有兩種具體表現，即農業保險合作社和農村統籌保險互助會。農業保險合作社是一種合作經濟組織，有利于調動廣大農戶參與農業保險管理活動的積極性，有利于共同采取防災防損措施和實行合理處理賠償及防止道德風險和逆選擇的發生。農村統籌保險互助會也是一種農民互助互濟性質的保險組織，是用農民自身的經濟能力解決因遭受自然災害和意外事故而造成的經濟損失。互助合作這種組織形式的試點總體效果還不錯，廣大農民也比較歡迎。

發展農業保險需要有適合本國國情的農業保險組織形式，并要以法律的形式明確加以規定，而不能長期停留在試點階段。試點表明，保險企業專業化經營和聯合共保都不是合適的選擇，而農村互助合作保險組織受到歡迎。因此。在擬制定的《農業保險法》中應當規定和完善農村互助合作保險的組織形式。鑒于政策性農業保險是我國農業保險發展的必然方向，對政策性農業保險公司也要加以規定。另外，為鼓勵商業保險公司開展農業保險業務，也要在《農業保險法》作出特別規定，以與《保險法》相協調。

(三)發展農業保險中介和代理機構

保險中介和代理市場同樣也是農業保險市場必不可少的重要組成部分。充分利用保險中介市場開展農業保險業務有利于提高農業保險市場的運行效率，促進農業保險企業轉變經營模式，迅速擴大農業保險市場規模，提高農業保險業的總體實力，從而全面發揮農業保險業在農業發展中重要的職能和作用。

世貿組織有關協議明確規定，政府可從財政上參與農業保險以支持本國農業。世界上多數國家都對農業保險給予經濟和法律的支持。我國農業保險的法律保障體系極其薄弱，尚無一套完整的法律法規和配套政策予以支持，其發展是極其艱難的。改革現行的農業保險模式，必須在立法和實踐中貫徹經濟法的理念、原則和方法。農業保險也只有做到有法可依，有章可循，才可為保障農業經濟持續、快速、健康發展發揮其應有的經濟補償作用。