我國世界遺產資源開發利用與保護

摘 要：我國的世界遺產資源十分豐富。伴隨著遺產開發與遺產旅游的升溫，遺產資源正面臨著前所未有的高壓力、高損耗和高破壞的威脅。如何正確處理好長遠利益與眼前利益、旅游發展與遺產保護的關系，切實加強遺產資源的保護和管理，已成為當前遺產資源開發利用中急需解決的問題。

關鍵詞：世界遺產；開發利用；資源破壞；遺產保護；遺產管理

中圖分類號：F590.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003—7217(2007)05—0117—04

針對文化遺產和自然遺產越來越受到破壞的威脅，聯合國教科文組織于1972年10月17日至11月21日在巴黎舉行了第十七屆會議，會上通過了《保護世界文化和自然遺產公約》，希望通過采用公約形式的新規定，為集體保護具有突出的普遍價值的文化和自然遺產建立一個根據現代科學方法制定的永久性的有效制度，使這些全人類的世界遺產得以留存。該公約自1975年12月17日生效以來，保護文化和自然遺產的任務受到了世界各國政府和公眾的普遍關注和重視。中國也不例外，自1985年正式加入《世界遺產公約》以來，對遺產價值的認識不斷提高，遺產保護的意識日益覺醒，遺產保護及搶救工作開始啟動并逐步深入。

一、我國世界遺產資源的分布

我國的世界遺產申報工作雖然起步較晚，但是進展卻很快，截止到2006年底已有33項文化與自然遺產被列入《世界遺產名錄》，其中文化遺產23項，自然遺產5項，文化和自然雙重遺產4項，文化景觀遺產l項。另外，還有昆曲、中國古琴藝術、新疆維吾爾木卡姆藝術、蒙古族長調民歌等4項非物質文化遺產被列入《人類非物質文化遺產代表作名錄》，遺產數目僅次于西班牙、意大利，居世界第三位。此外還有近百個項目正在申請加入《世界遺產名錄》。

世界遺產資源的分布涉及我國的22個省市，東部地區的北京、天津、遼寧、吉林、河北、天津、江蘇、山東、福建等地分布有12項世界遺產；中部地區的安徽、山西、河南、江西、湖北、湖南等省分布有9項世界遺產；西部地區的陜西、甘肅、寧夏、云南、四川、重慶、西藏等地有11項世界遺產；此外澳門有1項世界遺產。從世界遺產資源在我國的分布情況來看，東部、中部、西部基本上分布比較均衡。但由于申報重視程度、申報工作進展、發展與保護之間的矛盾等方面的原因，世界遺產資源在各省市的分布情況卻有一定差異，有些省市為世界遺產資源大戶，如北京、四川就分別擁有6項和5項世界遺產，而還有一些傳統的旅游資源大省如浙江、廣西目前尚無一項進入世界遺產名錄。

二、我國世界遺產資源開發利用的現狀

近年來，世界遺產因其在歷史、藝術、科學、技術、建筑、美學、景觀、生態、音樂、民俗等諸多方面都蘊藏著“突出的普遍的價值”而受到地方政府的高度重視，成為旅游開發的熱點。然而，伴隨著遺產旅游的升溫，遺產資源正面臨著前所未有的高壓力、高損耗和高破壞的威脅。

1．對遺產資源的過度開發和掠奪性索取導致遺產資源破壞嚴重。在許多人眼里，世界遺產就是“搖錢樹”，申報成功就萬事大吉，于是疏于管理、破壞性的開發也隨之而來。據統計，截至2006年7月，在全球的800多處世界自然文化遺產中，已有33處被列入《瀕危世界遺產名錄》。雖然中國還沒有一處被列入瀕危遺產名錄，但不少遺產資源都不同程度地存在錯位開發、超載開發的現象，個別地方甚至曾瀕臨被“摘牌”的境地。如中國第一批被列入《世界自然遺產名錄》的武陵源風景名勝區就是一個典型的例子，因錯位開發和超載開發導致自然環境景觀和原始風貌嚴重破壞，1998年被世界遺產委員會出示了“黃牌”警告，當地政府為拆除違章建筑恢復原始風貌則付出了10億元的沉重代價；武當山古建筑群的重要組成部分——遇真宮主殿，在2003年的一場大火中被化為灰燼，在2004年蘇州舉行的第28屆世界遺產大會上，武當山也因此而遭到了世界遺產委員會的黃牌警告，這些教訓是十分深刻的。

2．旅游開發中的人工化、商業化、城市化導致遺產資源美學價值大大降低。我國許多世界遺產資源所在地在遺產資源的開發利用中都不同程度地存在著人工化、城市化、商業化的傾向。不少遺產地的核心景區被大量的賓館、商店、行業別墅、部門飯店、人造景點、索道所占據。雖然這些城市化設施所占面積的比例不太大，但與景區優美的自然環境形成強烈的反差，破壞了世界遺產的原真性、完整性，使遺產資源的自然美學價值大為降低。就拿修建索道來說，不僅會對生態環境、地表植被造成破壞，而且對游客的觀景賞美也會造成視覺污染。索道在國外主要是滑雪設施，國家公園一般不允許修索道，即使有，也是經過充分論證的。但在我國的風景名勝區則到處都是索道，泰山、黃山、峨眉山、武陵源等世界遺產地都修建了兩三條索道。而修建索道，就不可避免地要開山炸石，伐木毀林。泰山的一個索道站就占地19000平方米，山頂被劈掉1／3，地表植被完全遭到破壞。有“中國明清民居博物館”之稱的世界文化遺產西遞、宏村也因過于濃厚的商業化氣息而影響了古村風貌，導致古民居、古村落遺韻流失和旅游氛圍的破壞。

3．游客過量及不文明的旅游行為，導致遺產地自然風貌、歷史風貌的破壞。旅游對遺產地環境的危害一方面是來自外來投資商及當地旅游部門的大規模開發活動，另一方面則來自游客的破壞。我國的許多世界遺產地在旅游旺季時，大都人滿為患，超負荷接待。游客的過量涌入，不僅致使遺產地基礎設施供應緊張，水體和空氣質量下降，環境污染加劇，也給生物多樣性及生態環境造成了巨大的壓力。此外，游人任意采摘花草、踐踏植被、狩獵禽獸等不文明的旅游行為，使遺產地的生物多樣性遭到了破壞，其后果是導致遺產地自然風貌、歷史風貌的破壞，景區的吸引力和游客的滿意度均大大降低，對遺產保護和旅游發展都非常不利。

4．城市化進程的加快致使遺產資源面臨原真性和完整性消失的危險。文化遺產中的古城、古鎮、古村落凝聚了人類文明史中最輝煌一頁的精華，其非凡的歷史、藝術和科學價值使它們成為城市研究的活化石。然而，在中國城市現代化和農村城鎮化的過程中，特別是最近二十年來，不少城市采用類似的技術，追求大規模的建筑群、大體量的建筑物，導致城市面貌千篇一律，而這種單一面貌的文化正在吞噬以歷史城鎮、歷史街區、古老建筑為標志的城市特色和民族文化特色。有的城市為了追求提高寶貴的城市用地的使用率，使土地升值，不惜在歷史文化遺產密集的區域進行開發。還有些地方為了滿足現代城市中高速、便捷的機動交通的需要，改變歷史城市的格局和風貌，甚至直接拆除或遷移文物古跡。上述種種問題的存在已使許多歷史文化遺產和歷史文化名城的古老空間特色與文化環境遭到破壞，古街、古鎮、古村落歷史風貌和遺韻逐漸流失，甚至已不復存在。

5．缺乏有效的管理和科學的保護知識導致遺產資源受損嚴重。目前世界上許多國家對世界遺產實行中央直接管理，而我國在管理體制上卻顯得比較混亂，現有世界遺產有的由國務院有關部門和省(自治區、直轄市)直接管理，多數則由地(市)和縣級政府管理。各類遺產分別隸屬建設、林業、環保、文化、文物、宗教、國土資源、水利、旅游、科學院系統等不同的政府管理部門。這種多頭管理、條塊分割的管理體制給世界遺產的保護和管理帶來了很多問題，使得現在對世界遺產的利用更多地趨向于以實現經濟效益為主，而忘記了世界遺產根本的意義還在于保護，有利大家爭，無利沒人管，遇事互相扯皮，遺產資源得不到有效整合和保護。黃山風景名勝區規劃是山上游，山下住，由于山下黃山區和山上的黃山風景名勝區行政上分設，為了“肥水”不流山下，山上搞了不少賓館餐飲，致使山上居住的游客和管理人員居高不下。廬山景區分屬幾個部門管理，到一處買一次門票，加重了游客的經濟負擔。此外，少數地方把世界遺產交由公司管理承包經營。由公司承包經營后，往往只注重投資回報，因而不可避免地出現一些掠奪性經營的短期行為，門票不斷提價，游客越多越好，在保護和管理上卻漏洞百出。

三、加強我國世界遺產保護與管理的對策

世界遺產是大自然和祖先賜予我們的珍貴財富，是具有特殊重要性、珍稀性和脆弱易損性的不可再生資源，任何不適當的開發都極易造成資源的破壞、生態系統的退化，甚至會帶來無法恢復的生態災難。我國世界遺產在管理體制方面的多頭管理、條塊分割使世界遺產在開發和管理中存在無序、低效、破壞及有法不依、執法不嚴，貌似建設、實為破壞，名為保護、實為壟斷等諸多問題，這些問題已嚴重影響到遺產資源的永續利用和可持續發展。因此，重視遺產管理，處理好旅游開發與遺產資源保護的關系問題，既是世界遺產資源保護和永續開發利用的需要，也是我國旅游業可持續發展的內在要求。

1．樹立自然、文化遺產可持續發展的理念，合理開發利用世界遺產資源。自然、文化遺產資源不同于一般的礦產、森林、草地等資源，它們具有獨一無二性、非人工再造性和不可逆性的特征，一旦破壞，將不可再生、不可再造、不可復得、不可挽回。因此，無論是開發者還是管理者，對遺產資源的開發利用一定要本著對后代負責的精神，采取慎重態度。要自覺遵守《世界遺產公約》，牢固樹立可持續發展的理念，正確處理保護、繼承與開發、創新的關系，在科學保護的基礎上對遺產資源進行合理有效的開發利用。

2．理順管理體制，加強對世界遺產的統一管理。管理體制是加強世界遺產保護和管理的關鍵。世界上大多數國家對自然文化遺產資源的管理都采取政府統一管理的模式，這一方面是由于政府應該是廣大人民利益的代表，另一方面政府可以采取強制性措施，制止破壞資源的行為。我國現在實行的是多元化、多層次的管理體制，這種多元化、多層次的管理體制所帶來的弊端在各個遺產地已逐漸顯現出來。對此，國家應加強對世界遺產的統一管理，建議在國務院設立世界遺產管理委員會，各地方遺產管理機構接受其統一監督和管理。該委員會內部可以設立各司處理專項事務，負責協調解決世界遺產保護和管理中的重大問題。各司主要負責人可以從文化部、國家文物局、國家計委、財政部、教育部、建設部、國土資源部、國家環保總局、國家林業局中選任。這樣不僅有利于協調各部門的利益，還有利于發揮各專業人員的專業知識和技能。

3．建立世界遺產管理監控體系，加強對遺產資源的科學管理。我國各地方政府對申報世界遺產都十分重視，在政策和經濟投入上均給予大力支持，但申報成功后對世界遺產的科學管理卻往往重視不夠。目前，我國遺產管理正處于改革的關鍵時期，各個遺產地逐漸進入國際遺產監測的高峰期，如何盡快將外部的遺產監測轉變為內在的、主動的遺產監控，是遺產管理面臨的重要挑戰。為此，各遺產地應盡快建立起包含對遺產本身和遺產管理工作監測、評價、反饋、調整等過程以及相應的組織體系在內的科學的、完整的監控體系，以適應當前遺產管理改革的要求，保證遺產管理的科學性和有效性，提高遺產管理水平

4．加強世界遺產保護法制建設，依法管理世界遺產資源。由于遺產本身的復雜性、專業性，使得世界遺產的管理和保護也十分復雜，涉及到國際國內自然、社會、經濟等多方面的因素。因此，要想協調好保護與發展的關系，合理地平衡各方利益，必須有一部基本法做出基本目標、基本原則和基本制度的規定。從我國現有的相關政策和法律法規來看，盡管已出臺了《文物保護法》、《風景名勝區管理條例》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等一系列涉及世界遺產保護的法律法規，但總體而言，我國在保護世界遺產方面的立法，遠遠滯后于資源開發行為，很多地方用開發區的政策來套風景區、遺產地的開發；現行的法律法規中尚存在規定不明確、沒有規定和規定相沖突的問題，這給我國世界遺產的保護和管理帶來了一定的困難。為此，應盡快制定《中華人民共和國世界遺產保護法》，對我國的世界遺產保護做出統一規定。同時，地方各級政府應根據遺產地的具體情況，制定和完善地方性法規和管理規章，明確保護管理工作的具體制度要求、保護標準和目標及相關的法律責任。對已有的相關法律法規中凡是同遺產保護不相適應的內容，應作必要的修改和調整，將世界遺產的管理和保護納入法制化軌道。

5．多渠道募集資金，加大遺產保護經費的投入。進行遺產保護需要有大量的資金作保證，我國遺產資源破壞之所以未能得到有效控制，究其原因是多方面的，但保護資金不足是重要原因之一。據有關資料顯示，韓國現有的20處國立公園每年得到的政府撥款相當于人民幣3億元；美國近10年來，平均每年投入到國家公園體系上的財政資金折合人民幣約168.2億元。而我國國家每年給基本包括了全部中國世界遺產在內的國家風景名勝區的撥款只有0.1億元，僅相當于美國的0.06％，也就是說，美國每年用于國家公園的財政投入為中國風景名勝區的1682倍。面對這一現實，必須采取相應措施，盡快建立引導多元化資金籌集機制，為世界遺產保護工作尋求資金支持。一方面，世界遺產資源作為國家公益事業性的社會資源，保護的主體應該是政府，國家要加大對世界遺產保護的財政支持力度，設立世界遺產保護基金會；另一方面，應將世界遺產的門票收入交由財政實行專項管理，并從中提取部分資金用于遺產保護；同時可考慮出臺社會資助政策，對提供社會資助的企業給予政策和稅收方面的優惠。在資金運用方面，要加強管理，專款專用，不得浪費和挪用，要建立審計監督制度，使有限的資金發揮最大的效用。

6．重視遺產保護基礎理論與應用研究，探索遺產保護的基本規律和方法。世界遺產的保護和管理是一項技術要求很高的工作，保護和管理過程中會涉及到許多學科的專業知識。要使我國的世界遺產資源得到切實有效的保護，就必須加快遺產保護專業技術人才的培養，重視遺產保護的基礎理論和應用研究，掌握世界自然和文化遺產的各類基礎資料和信息，認真探索各類遺產資源的保護規律、保護技術、保護方法，充分發揮高新技術在遺產保護管理工作中的作用，用先進的科學技術保存、修復遺產資源，用先進的科學手段發掘歷史遺跡或遺物，提高世界遺產保護管理工作的科技含量。

7．加強遺產知識宣傳教育，科學引導旅游者的旅游行為。遺產資源具有多方面的獨特價值，但目前人們更關心的是旅游觀賞價值，而忽視了其更深層次的經濟價值、文化價值、社會價值以及遺產資源的保護。為此，在遺產旅游發展過程中，應加強對旅游者和社會公眾的遺產知識教育、生態倫理教育和素質教育。通過宣傳教育對旅游者的旅游行為加以科學引導，以減少和避免旅游過程中的隨意性、盲目性破壞行為；通過宣傳教育，讓更多的人全面了解世界遺產對人類和社會發展所蘊涵的珍貴價值，認識遺產保護的重要性，形成全社會都來關心、愛護遺產的風氣，主動承擔起遺產保護的責任與義務。