農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)：基于有限財(cái)政責(zé)任理念的制度安排及政策構(gòu)想

摘要：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)保制度）盡管在我國(guó)已有近20年的實(shí)踐探索，可是到目前為止尚未在全國(guó)推行和普遍實(shí)施，其中關(guān)鍵的制約因素是制度設(shè)計(jì)存在缺陷及資金來(lái)源不足，為此建立有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度，突破現(xiàn)行農(nóng)保困局，十分必要。所謂有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度就是指政府對(duì)農(nóng)保所提供的資金支持及其風(fēng)險(xiǎn)是在特定人群特定時(shí)段內(nèi)的一種限額限時(shí)責(zé)任。基于有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保理念，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)保制度安排和模式框架進(jìn)行創(chuàng)新，提出四種模式，即適合于農(nóng)民工的“彈性賬戶＋激勵(lì)賬戶”模式、適合于失地農(nóng)民的“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金+儲(chǔ)備金”模式、適合于純農(nóng)戶的“個(gè)人賬戶＋長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)基金”或者“個(gè)人賬戶＋統(tǒng)籌賬戶”模式、適合于計(jì)生戶的“到齡扶助”獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)為“即期投入”的模式。以上各種模式之間具有一定的轉(zhuǎn)化與銜接通道。要在實(shí)踐中全面推進(jìn)有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度，還必須重視以下工作：一是不但要注意對(duì)現(xiàn)行農(nóng)保的繼承，還要注重方法論的創(chuàng)新；二是要加強(qiáng)區(qū)域示范，建立和完善有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度的基本框架；三是出臺(tái)國(guó)家層面的指導(dǎo)意見和銜接政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)保制度在全國(guó)的梯度推進(jìn)；四是加大宣傳和教育力度，倡導(dǎo)群眾積極自愿參保；五是及時(shí)立法，注重農(nóng)保工作推行的法律保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；有限財(cái)政；農(nóng)民工；被征地農(nóng)民；純農(nóng)戶；計(jì)生戶

中圖分類號(hào)：G270文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009－9107（2007）03－0001－07

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)保制度）在我國(guó)已有近20年的實(shí)踐探索，可是到目前為止，該制度尚未在全國(guó)推行和普遍實(shí)施，其中關(guān)鍵的制約因素是現(xiàn)行農(nóng)保制度設(shè)計(jì)存在缺陷及農(nóng)保資金籌資來(lái)源不足。但是在一個(gè)農(nóng)村人口占大多數(shù)的中國(guó)開展農(nóng)保制度，不僅意義重大而且十分迫切。目前黨和政府對(duì)繼續(xù)開展農(nóng)保制度也給予了高度重視，并曾在多次重要的會(huì)議和文件中強(qiáng)調(diào)要探索建立農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。如2006年中央一號(hào)文件指出“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”；2006年3月國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要再次強(qiáng)調(diào)“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”；2006年10月十六屆六中全會(huì)明確提出要“適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”、“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，從這些重要會(huì)議和文件精神可以看出，黨和政府對(duì)建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅重視，而且非常謹(jǐn)慎，從而也說(shuō)明了農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題復(fù)雜，解決起來(lái)難度大。從另一個(gè)角度看，也充分說(shuō)明了研究如何在廣大的中國(guó)農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有重要的現(xiàn)實(shí)性、迫切性和價(jià)值性。本文基于作者多年來(lái)廣泛深入的實(shí)地調(diào)研和對(duì)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，從有限財(cái)政責(zé)任的價(jià)值理念出發(fā)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)保制度進(jìn)行理論創(chuàng)新與模式探索，以期對(duì)這一難題進(jìn)行突破。

一、有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理念的提出

（一）有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度理念提出的背景及釋義

中國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度超過(guò)城市，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，老年撫養(yǎng)系數(shù)逐年加大，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)農(nóng)村居民的養(yǎng)老問(wèn)題成為當(dāng)前及今后中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的重中之重。［1］農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是解決農(nóng)村居民老年經(jīng)濟(jì)生活風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代管理方法。然而由于中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)保制度設(shè)計(jì)的缺陷，村民對(duì)參加保險(xiǎn)的積極性嚴(yán)重不足，截至2006年底，參保人數(shù)僅占到農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)的11.14％。目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)財(cái)力支持責(zé)任，引導(dǎo)農(nóng)村居民參加農(nóng)保，但是也有學(xué)者無(wú)不擔(dān)憂地認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村人口規(guī)模大、政府財(cái)力有限，難以為7億多農(nóng)村人口承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。為此，我們從人口發(fā)展規(guī)律出發(fā)，結(jié)合中國(guó)的財(cái)力和農(nóng)民的繳費(fèi)能力，提出建立“有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”（以下簡(jiǎn)稱“有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保”）的理念。

所謂“有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保”就是指政府對(duì)農(nóng)保所提供的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼和承擔(dān)的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)是在特定人群特定時(shí)段內(nèi)的一種限額限時(shí)責(zé)任。這種責(zé)任是基于我國(guó)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、人口發(fā)展階段和人口變動(dòng)特征以及未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特征和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力的發(fā)展預(yù)測(cè)分析等多種因素，采取科學(xué)的精算和預(yù)測(cè)方法進(jìn)行測(cè)算的，確保政府的財(cái)政責(zé)任在有限的時(shí)段內(nèi)安全地?zé)o風(fēng)險(xiǎn)地度過(guò)人口未來(lái)的養(yǎng)老金領(lǐng)取高峰期，同時(shí)這一責(zé)任又是在一個(gè)合理的分擔(dān)機(jī)制下由中央和地方進(jìn)行分擔(dān)。具體釋義如下：第一，農(nóng)保屬于繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)，政府必須承擔(dān)應(yīng)有的財(cái)政責(zé)任，但是政府的財(cái)政責(zé)任是有限的，是適當(dāng)?shù)暮涂梢哉瓶氐模坏诙M可能覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，尤其重點(diǎn)解決我國(guó)農(nóng)村1950-1958年及1962-1973年的兩次生育高峰期出生的人群的養(yǎng)老問(wèn)題；第三，政府的責(zé)任負(fù)擔(dān)是有時(shí)間段的。自從1996年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村人口每年以近1.4%的速度在減少。如果按照該速度，則在2040年中國(guó)的農(nóng)村人口只占總?cè)丝诘?.36％，如果按照1％保守?cái)?shù)字估算，則在2040年中國(guó)的農(nóng)村人口僅占總?cè)丝诘?2％，不到1/4。從中國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)看，2040年前后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)完全有能力解決不到1/4人口的養(yǎng)老問(wèn)題。也就是說(shuō)，只要我們的財(cái)政預(yù)算能夠保證養(yǎng)老金支付在未來(lái)30-40年不出風(fēng)險(xiǎn)，使兩次生育高峰的人安全地度過(guò)養(yǎng)老階段，中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題就能基本得到解決；第四，基于中國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)及由此編制的國(guó)民生命表計(jì)算，中國(guó)農(nóng)村人口紅利在2010－2015年間消失，其消失時(shí)間要略早于中國(guó)總?cè)丝诩t利窗口關(guān)閉期。為此，需要盡快通過(guò)財(cái)政有限責(zé)任的引導(dǎo)和帶動(dòng)，抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)我國(guó)全面建立農(nóng)保制度。否則等到農(nóng)村人口紅利消失后，再考慮繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，恐怕就難建立；第五，在有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度施行期間，不斷地有農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和分化，不斷地有保險(xiǎn)關(guān)系遷轉(zhuǎn)至城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中（不排除也有部分城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的情況），從而也使得政府的財(cái)政投入責(zé)任隨之不斷地減少，這樣更加有利于政府有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度的實(shí)現(xiàn)。屆時(shí)將很可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

（二）有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保的理論思想與實(shí)踐基礎(chǔ)

有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保的提出有其重要的思想淵源與實(shí)踐基礎(chǔ)。凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論及政策主張的核心是“國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，其經(jīng)濟(jì)體系框架中關(guān)于社會(huì)保障問(wèn)題提出了通過(guò)財(cái)政政策提高社會(huì)福利水平的建議。［2］凱恩斯是從生產(chǎn)角度出發(fā)，提倡有限的再分配，認(rèn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是有限的，而在該理論指導(dǎo)下，政府對(duì)社會(huì)保障制度的干預(yù)也應(yīng)是有限的（僅以能夠維持再生產(chǎn)的連續(xù)性為尺度）。新古典綜合派基于社會(huì)發(fā)展變化的客觀情況對(duì)凱恩斯的宏觀需求管理政策進(jìn)行了修改與補(bǔ)充，提出“補(bǔ)償性財(cái)政政策”主張，認(rèn)為政府在確定財(cái)政預(yù)算時(shí)不能把平衡財(cái)政收支作為準(zhǔn)則，而要按照私人支出的數(shù)量來(lái)安排政府的預(yù)算，使私人支出和政府支出的總額保持在可以達(dá)到充分就業(yè)的水平。［3］盡管凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)理論產(chǎn)生的社會(huì)背景、時(shí)間階段和制度性質(zhì)與我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差異很大，用以指導(dǎo)我國(guó)的社會(huì)保障實(shí)踐具有一定的局限性，但是他們所提出的有限責(zé)任的社會(huì)保障理念應(yīng)該具有十分重要的價(jià)值意義，也是我們探尋到的最早的有關(guān)有限財(cái)政責(zé)任的社會(huì)保障理論思想源流之一。1935年美國(guó)頒布《社會(huì)保障法》，建立了“政府有限責(zé)任的社會(huì)保障制度體系”，注重強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，減輕政府負(fù)擔(dān)。［2］美國(guó)的社會(huì)保障實(shí)踐與凱恩斯的財(cái)政有限社會(huì)保障責(zé)任理念不謀而合。其實(shí)，我國(guó)眾多學(xué)者對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障實(shí)踐研究和總結(jié)也表明，國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一般都有政府補(bǔ)貼，只是各個(gè)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的比例大小不同而已。［4-6］

（三）當(dāng)前中國(guó)學(xué)界的認(rèn)識(shí)與政策基礎(chǔ)

在中國(guó)，關(guān)于財(cái)政與社會(huì)保障的關(guān)系，學(xué)界已有不少討論。大體歸納如有下：一是從憲法、政府公共財(cái)政職能、居民的基本的社會(huì)保障權(quán)等角度，認(rèn)為政府對(duì)社會(huì)保障應(yīng)該負(fù)有投入的責(zé)任；［7］二是從國(guó)家財(cái)政有限和社會(huì)保障的復(fù)雜性角度，提出國(guó)家對(duì)社會(huì)保障應(yīng)該負(fù)有有限的責(zé)任；［8］三是從工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)危機(jī)出發(fā)，提出我國(guó)應(yīng)該把社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政與國(guó)家財(cái)政區(qū)別開來(lái)，采取不同的管理方式與政策，避免重蹈福利國(guó)家覆轍，其中蘊(yùn)涵了一定的有限財(cái)政支持思想。［9］近年來(lái)，關(guān)于財(cái)政投入農(nóng)保的問(wèn)題，也有越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)之進(jìn)行了專題討論。不少學(xué)者從農(nóng)民收入低、農(nóng)民的繳費(fèi)能力不足、農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失效、增強(qiáng)農(nóng)保經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件等方面，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入；［10，11］也有部分學(xué)者針對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的特殊群體，如失地農(nóng)民、獨(dú)生子女父母等特征提出財(cái)政應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的建議。［12-14］以上這些研究的重要貢獻(xiàn)在于對(duì)政府支持社會(huì)保障已經(jīng)形成共識(shí)，而且也對(duì)國(guó)家社會(huì)保障責(zé)任的認(rèn)識(shí)已由無(wú)限責(zé)任向有限責(zé)任轉(zhuǎn)變，這無(wú)疑為建立有限財(cái)政責(zé)任的農(nóng)保制度提供了很好的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。但是這些研究還存在著一些不足和缺陷，一是對(duì)政府的責(zé)任認(rèn)識(shí)多數(shù)停留于定性分析和宏觀認(rèn)識(shí)，與社會(huì)保障的諸多具體項(xiàng)目關(guān)聯(lián)不夠；二是傾向于政府的綜合責(zé)任，對(duì)有限財(cái)政責(zé)任的內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)還比較模糊；三是缺乏具體的操作思路和對(duì)策，如對(duì)于政府責(zé)任如何定量的界定？界定后如何落實(shí)？則缺乏詳實(shí)的實(shí)證研究，尤其是針對(duì)農(nóng)保制度的有限財(cái)政責(zé)任專題研究更是十分缺乏。而在實(shí)踐中，建立有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度也有其重要的政策基礎(chǔ)。如2006年中央一號(hào)文件特別指出“逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入”，這說(shuō)明政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持已由政策支持向財(cái)政支持轉(zhuǎn)變。或者說(shuō)政府已經(jīng)有用財(cái)政解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的政策決心。農(nóng)保是農(nóng)村社會(huì)保障制度最重要的組成部分之一，是農(nóng)村社會(huì)保障體系中最難建立的制度。公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的支持，很大一部分也應(yīng)該用于農(nóng)保制度。然而，有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度建設(shè)是一個(gè)技術(shù)性非常強(qiáng)的課題。有限財(cái)政責(zé)任的農(nóng)保制度安排不僅需要綜合分析和揭示制度安排的相關(guān)參數(shù)、環(huán)節(jié)和籌資模式與我國(guó)未來(lái)可能的城鄉(xiāng)人口規(guī)模、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化、財(cái)政收入水平變化以及不同農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化等諸多因素之間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)特征，更要借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)筑和管理社會(huì)保障制度的成熟經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用社會(huì)保障精算方法技術(shù)、政策仿真等先進(jìn)成熟的定量分析手段和工具平臺(tái)，尤其要針對(duì)未來(lái)究竟應(yīng)該如何加大和怎樣加大公共財(cái)政對(duì)不同農(nóng)村區(qū)域社會(huì)保障制度建設(shè)的投入以及如何在制度可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，就制度銜接（如新老農(nóng)保制度、城鄉(xiāng)社保制度、不同區(qū)域的制度等）、社保基金風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估等方面，進(jìn)行具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的前瞻性研究。

二、基于有限財(cái)政責(zé)任理念的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排與模式探索

基于以上建立有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度的理念，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民身份逐漸分化的特征，在繼承和吸收現(xiàn)行農(nóng)保制度優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我們?cè)O(shè)計(jì)和提出了分群體特征的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排和創(chuàng)新模式，具體如下：

（一）適合于農(nóng)民工流動(dòng)性的“彈性賬戶＋激勵(lì)賬戶”相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

農(nóng)民工的利益保護(hù)是當(dāng)前社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題是其合法利益的重要組成部分。在實(shí)際中，許多省市，尤其是農(nóng)民工集聚的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)政府對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了積極地實(shí)踐與探索，大體有三種類型：（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)一型。即通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“擴(kuò)面”，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保障；（2）“仿城型”。即參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的做法，為農(nóng)民工設(shè)計(jì)了獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；（3）“綜合保險(xiǎn)型”。即將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風(fēng)險(xiǎn)放在一個(gè)制度框架下統(tǒng)一承辦依托商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的一種社會(huì)保障方式。然而目前這三種制度的實(shí)踐效果都不盡人意，普遍存在覆蓋面小、參保率低的問(wèn)題。而這一問(wèn)題在很大程度上是受制于農(nóng)民工高度流動(dòng)、保險(xiǎn)關(guān)系難以遷轉(zhuǎn)和累計(jì)繳費(fèi)至少15年的規(guī)定等關(guān)鍵因素的影響。［15］基于此，我們?cè)谌珖?guó)上萬(wàn)份問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)計(jì)算機(jī)模式識(shí)別與仿真技術(shù)研究，以突破這些關(guān)鍵性難題為出發(fā)點(diǎn)，提出構(gòu)建“彈性賬戶和激勵(lì)賬戶相結(jié)合”的新型農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中彈性賬戶由個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶組成，繳費(fèi)階段為累計(jì)滿15年；激勵(lì)賬戶屬于個(gè)人賬戶，在彈性賬戶繳費(fèi)階段結(jié)束后才能進(jìn)入激勵(lì)賬戶。所謂彈性賬戶是指在總繳費(fèi)比例不變的前提下，根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)和繳費(fèi)年限，定期的反向調(diào)整個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)比例，確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)利益得到足夠的保障。其中個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)比率變動(dòng)率根據(jù)相關(guān)因素確定。激勵(lì)賬戶主要是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民工在繳費(fèi)累計(jì)滿15年后繼續(xù)繳費(fèi)的積極性和提高農(nóng)民工的養(yǎng)老金水平設(shè)計(jì)的，一般由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)組成，但是繳費(fèi)比例會(huì)比彈性賬戶繳費(fèi)比例低。此外對(duì)于高齡農(nóng)民工可以采取自愿參加，個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)不足15年，個(gè)人可以補(bǔ)繳；或者按照個(gè)人繳費(fèi)實(shí)際積累額計(jì)算養(yǎng)老金，不足當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，由政府給予補(bǔ)貼差額部分。該制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“全覆蓋、靈活性以及易于與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系接軌”的原則。

（二）適合于失地農(nóng)民的“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金+儲(chǔ)備金”相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障也是近年來(lái)政府關(guān)注的焦點(diǎn)。2004年中央一號(hào)文件特別指出“完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會(huì)保障”。事實(shí)上，在城鎮(zhèn)化速度較快的地區(qū)，基本上都為失地農(nóng)民建立了標(biāo)準(zhǔn)不同模式有別的基本生活保障制度，但是這些制度也都不同程度的存在一些缺乏算賬、資金供給不足的問(wèn)題，為此，我們提出了一套適應(yīng)不同地區(qū)情況的失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可行性方案研究與測(cè)算模型報(bào)告，該報(bào)告提出了失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“個(gè)人賬戶＋基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶＋儲(chǔ)備金”相結(jié)合模式，其中個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)總額的一定比例（如40%）和集體承擔(dān)繳費(fèi)總額的一定比例（如20％）組成；基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府財(cái)政補(bǔ)貼承擔(dān)繳費(fèi)總額的一定比例（如20％），集體承擔(dān)繳費(fèi)總額的一定比例（如20%）組成；儲(chǔ)備金由集體統(tǒng)籌金（從集體補(bǔ)償款中預(yù)留一部分，用作在進(jìn)入領(lǐng)取期時(shí)根據(jù)當(dāng)年的低保線一次性補(bǔ)貼個(gè)人賬戶差額）與財(cái)政準(zhǔn)備金（政府財(cái)政提供領(lǐng)取期個(gè)人賬戶不足部分）組成。繳費(fèi)比例是根據(jù)各地的征地情況、土地資源、人口結(jié)構(gòu)、人口變化規(guī)律、地方政府財(cái)政能力、農(nóng)民收入和農(nóng)民消費(fèi)水平等諸多變量綜合科學(xué)合理地確定；養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平是根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦南M(fèi)水平和農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定，一般情況養(yǎng)老金年領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不得低于農(nóng)村低保金標(biāo)準(zhǔn)的130％。

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（三）適合于純農(nóng)戶的兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)選擇模式

純農(nóng)戶從事的是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的農(nóng)林養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，收入相對(duì)低下，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，所以黨和政府要更加關(guān)注他們的養(yǎng)老問(wèn)題，為純農(nóng)戶建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解除他們經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的后顧之憂。純農(nóng)戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有兩種方案可以選擇：一是完全積累制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行“個(gè)人賬戶＋長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)基金”制模式，資金來(lái)源于個(gè)人、集體（根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)情況采取自愿）和政府，其中個(gè)人和集體資金全部計(jì)入個(gè)人賬戶，政府補(bǔ)貼資金的一部分計(jì)入個(gè)人賬戶，另一部分計(jì)入長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)基金；二是大賬戶、小統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行“個(gè)人賬戶＋統(tǒng)籌賬戶”制模式，資金來(lái)源于個(gè)人、集體（根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)情況采取自愿）和政府，其中個(gè)人和集體資金全部計(jì)入個(gè)人賬戶，政府補(bǔ)貼資金的一部分計(jì)入統(tǒng)籌賬戶，另一部分計(jì)入個(gè)人賬戶。這樣設(shè)計(jì)是基于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)與相關(guān)制度銜接和保險(xiǎn)關(guān)系遷轉(zhuǎn)方便考慮的。

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)公平、便于與相關(guān)制度轉(zhuǎn)換與銜接的角度，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，確定了純農(nóng)戶基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的部分參數(shù)。純農(nóng)戶基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架是：以當(dāng)?shù)厣弦荒贽r(nóng)民人均純收入為繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)比率為農(nóng)民個(gè)人10%-13%，但不得低于10%；政府補(bǔ)貼3%-5%，但不得低于3%；有經(jīng)濟(jì)承受能力的村集體，可以根據(jù)自身情況進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度或比例自定，繳費(fèi)期15年以上。個(gè)人和集體的全部繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶。政府補(bǔ)貼資金部分，在“個(gè)人賬戶＋長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)基金”方案中，80%部分計(jì)入個(gè)人賬戶，20％部分建立長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)基金，用于生存至老年人平均余命之后仍然存活的參保對(duì)象的養(yǎng)老金支付；在“個(gè)人賬戶＋統(tǒng)籌賬戶”方案中，30%計(jì)入個(gè)人賬戶，70%計(jì)入統(tǒng)籌賬戶。第一種方案，由于政府補(bǔ)貼資金的大部分計(jì)入個(gè)人賬戶，屬于個(gè)人資金，當(dāng)期農(nóng)民就能看到實(shí)惠，農(nóng)民參加的積極性會(huì)比較高，有利于農(nóng)保的推行。而第二種方案，接近于職工保險(xiǎn)，統(tǒng)籌賬戶部分是完全的互濟(jì)資金，如果農(nóng)民流動(dòng)或者過(guò)早死亡，則這一部分利益很難享受。但對(duì)政府來(lái)講，卻有了更大的主動(dòng)性。相比較而言，對(duì)那些常年從事農(nóng)耕的農(nóng)民來(lái)講，該方案可能沒有第一種方案有引力。但對(duì)于有意向長(zhǎng)期進(jìn)城打工的農(nóng)民，第二種方案具有易于轉(zhuǎn)移和銜接的特點(diǎn)。從政府投入和最終承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，第一種方案政府的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)要大一些。

（四）適合于計(jì)生戶的“到齡扶助”獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)為“即期投入”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

2004年我國(guó)政府開始對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的試點(diǎn)，凡是農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故為止。獎(jiǎng)勵(lì)扶助金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān) 。無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，這對(duì)政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑都是一筆不小的支出。按照規(guī)范養(yǎng)老政策、整合養(yǎng)老資源、提高養(yǎng)老效率的原則，我們提出既要獨(dú)生子女戶或者雙女戶父母享受政策保障，又要政府投入適度的可行性方案，即把現(xiàn)行農(nóng)村獨(dú)生子女戶或雙女戶父母的獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，變獨(dú)生子女或雙女戶父母的“到齡扶助”獎(jiǎng)勵(lì)為“即期投入”的計(jì)劃生育戶養(yǎng)老保險(xiǎn)，在不降低獨(dú)生子女戶或雙女戶父母的養(yǎng)老金水平的前提下，將未來(lái)政府對(duì)獨(dú)生子女或雙女戶父母的養(yǎng)老金支付通過(guò)精算，轉(zhuǎn)化成目前的保險(xiǎn)費(fèi)支付，為他們辦理計(jì)劃生育戶養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而可以減少國(guó)家財(cái)政總支付。

以上根據(jù)不同群體特征設(shè)計(jì)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式之間具有一定的轉(zhuǎn)化與銜接通道。在農(nóng)村，當(dāng)某一群體身份轉(zhuǎn)化為另一個(gè)群體，乃至轉(zhuǎn)化為企業(yè)職工，他們的保險(xiǎn)關(guān)系都可以通過(guò)一定換算或折算辦法進(jìn)行轉(zhuǎn)化。此外，需要說(shuō)明的是政府有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度，任何一個(gè)農(nóng)村居民只能根據(jù)自身?xiàng)l件和需要選擇參加一種制度。

三、有限財(cái)政責(zé)任理念創(chuàng)新和推進(jìn)農(nóng)保的政策設(shè)想

（一）農(nóng)保制度的完善與創(chuàng)新，不但要注意繼承還要注重方法論的創(chuàng)新

客觀地評(píng)價(jià)現(xiàn)行農(nóng)保制度，有助于新制度更加科學(xué)規(guī)范和完善，更加具有可推廣和應(yīng)用性。農(nóng)保制度的創(chuàng)新一定要在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上，進(jìn)行有益的繼承。現(xiàn)行農(nóng)保制度的優(yōu)點(diǎn)在于實(shí)行個(gè)人賬戶，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，提高自我保障的意識(shí)。但是現(xiàn)行制度也存在一些致命性問(wèn)題：一是社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)不明確。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，且地區(qū)差別大，“集體補(bǔ)助”的資金來(lái)源在絕大多數(shù)地區(qū)缺乏保障；“國(guó)家予以政策扶持”，政府責(zé)任模糊，需要明確和具體化。二是實(shí)行固定額繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)且缺乏調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以保障老年農(nóng)民的基本生活。三是養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法預(yù)定利率預(yù)測(cè)較高，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。四是農(nóng)民人均預(yù)期壽命78歲為盈虧平衡點(diǎn)，平衡點(diǎn)設(shè)定偏低；等等。這些有關(guān)領(lǐng)取年限、財(cái)政介入、繳費(fèi)模式、基金平衡等關(guān)鍵問(wèn)題，急需要在科學(xué)的、嚴(yán)密的保險(xiǎn)精算基礎(chǔ)上重新設(shè)計(jì)和計(jì)算。我們針對(duì)以上問(wèn)題已經(jīng)探索了一整套從生命表技術(shù)，到不同模式下個(gè)人賬戶繳費(fèi)與養(yǎng)老金領(lǐng)取測(cè)算、財(cái)政介入測(cè)算、基金風(fēng)險(xiǎn)平衡預(yù)測(cè)與管理的方法與技術(shù)鏈；通過(guò)計(jì)算機(jī)語(yǔ)言和仿真技術(shù)形成了一套有關(guān)領(lǐng)取年限、預(yù)期利率、參保率測(cè)算的方法與技術(shù)。這些方法和技術(shù)應(yīng)用于現(xiàn)行農(nóng)保制度的創(chuàng)新與完善已經(jīng)非常成熟。［16］事實(shí)上，我們和不少的地方政府合作完成的創(chuàng)新農(nóng)保課題中都使用過(guò)這些方法，為合作的地方政府建立和完善有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度，在有些地方，該制度已付諸實(shí)施，運(yùn)行效果良好。

（二）加強(qiáng)區(qū)域示范，建立和完善有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度的基本框架

目前個(gè)別地方已經(jīng)在探索和試點(diǎn)有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度，如山東招遠(yuǎn)市和北京大興縣的農(nóng)保制度創(chuàng)新與試點(diǎn)正在積極推進(jìn)；浙江嘉興農(nóng)保制度的完善和計(jì)劃生育戶養(yǎng)老保險(xiǎn)的創(chuàng)新很有特色；山東博山區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在試行；山東臨沂市、新疆自治區(qū)吐魯番市也在積極為建立有限財(cái)政農(nóng)保制度進(jìn)行可行性論證，等等。根據(jù)我們?cè)诨鶎拥恼{(diào)查和了解，不少地方政府認(rèn)為應(yīng)該盡快完善農(nóng)保制度，并且對(duì)進(jìn)一步開展農(nóng)保制度有著積極的想法，只是目前不少地方政府找不到突破現(xiàn)行農(nóng)保制度的方案和設(shè)想，找不到說(shuō)服財(cái)政補(bǔ)貼的理論依據(jù)。因此，建議中央政府站在全局全國(guó)的高度，鼓勵(lì)和支持現(xiàn)在已經(jīng)探索和開展農(nóng)保制度的地方繼續(xù)開展農(nóng)保，并把這些地方樹立成全國(guó)性有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保示范點(diǎn)，并對(duì)各個(gè)示范點(diǎn)加強(qiáng)不定期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，在示范點(diǎn)制度運(yùn)作成熟和穩(wěn)定的情況下，對(duì)各示范點(diǎn)的制度和操作方案進(jìn)行總體評(píng)估和完善，在此基礎(chǔ)上，形成和制定全國(guó)性統(tǒng)一的有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度框架，為各地進(jìn)一步推行農(nóng)保制度提供政策指導(dǎo)。

關(guān)于示范點(diǎn)的設(shè)計(jì)和安排，要結(jié)合農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)際，有兩種思路，一是按照分人群分類別分階段的原則在一個(gè)示范點(diǎn)推行和試點(diǎn)有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保制度。如可以將失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、計(jì)生戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、純農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等分開分層分批試點(diǎn)；二是按照全覆蓋理念，在一個(gè)示范點(diǎn)對(duì)所有人群對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同時(shí)啟動(dòng)和試點(diǎn)，并在它們之間建立轉(zhuǎn)移和銜接的動(dòng)態(tài)機(jī)制，為全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一及城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化奠定實(shí)證基礎(chǔ)。

（三）出臺(tái)國(guó)家層面的指導(dǎo)意見和銜接政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)保制度在全國(guó)的梯度推進(jìn)

社會(huì)保險(xiǎn)必須要政府推動(dòng)，才能在全國(guó)普遍推行和實(shí)施。中央政府不但要積極支持各個(gè)示范點(diǎn)的農(nóng)保制度的試行，也要做好農(nóng)保制度在全國(guó)層面的積極推行。建議政府出臺(tái)一個(gè)國(guó)家層面的農(nóng)保制度推行的指導(dǎo)意見，引領(lǐng)全國(guó)有條件的地方積極建立和實(shí)施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的人群積極參加，同時(shí)考慮到農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和身份的轉(zhuǎn)化，在出臺(tái)指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，再配套性的出臺(tái)一套保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和與相關(guān)制度的銜接與轉(zhuǎn)化的政策機(jī)制。除此之外，由于我國(guó)區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平差別較大，農(nóng)保工作開展要循序漸進(jìn)，要梯度推進(jìn)，要持續(xù)發(fā)展，為此建議政府也要重視以下工作：一是要把建立有限財(cái)政責(zé)任農(nóng)保作為社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)實(shí)施。農(nóng)保是農(nóng)村社會(huì)保障的重要組成部分，而農(nóng)村社會(huì)保障又是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，因此建立農(nóng)保制度也應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。二是政府要給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持，給純農(nóng)民一定的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，否則完全個(gè)人繳費(fèi)制的社會(huì)保險(xiǎn)是難以說(shuō)服農(nóng)民的。政府不但要給予財(cái)政補(bǔ)貼，而且要結(jié)合區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，實(shí)行有差別的補(bǔ)貼制度，促進(jìn)農(nóng)保制度的梯度推進(jìn)。三是加強(qiáng)實(shí)施力度。好的政策和好的制度要產(chǎn)生出好的效果，也需要努力去實(shí)施和推行。因此抓好實(shí)施環(huán)節(jié)，有助于制度的順利推行。

（四）加大宣傳和教育力度，倡導(dǎo)群眾積極自愿參保

盡管現(xiàn)行農(nóng)保制度已有近20年的實(shí)踐歷史，可是絕大部分農(nóng)民對(duì)開展農(nóng)保的意義、農(nóng)保的具體內(nèi)容不清楚，甚至相當(dāng)多的基層政府干部、村干部也不明白農(nóng)保的內(nèi)容。這樣，如何能讓大家有積極性參加農(nóng)保呢？筆者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)保制度的創(chuàng)新是一個(gè)方面，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該在農(nóng)村深入宣傳和教育，提高農(nóng)民的老年風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和保險(xiǎn)認(rèn)知，一定要給農(nóng)民把農(nóng)保制度和相關(guān)政策，講明白，講透徹，農(nóng)民接受和了解農(nóng)保需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，因此必須要做好充分準(zhǔn)備，下功夫，花力氣，如用1-3年的時(shí)間作宣傳，一定要讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到國(guó)家舉辦農(nóng)保是為民辦好事，是為他們解決老有所養(yǎng)的問(wèn)題。在農(nóng)民了解和認(rèn)識(shí)到農(nóng)保的重要性后，我們要鼓勵(lì)和倡導(dǎo)農(nóng)民自愿參加農(nóng)保。按照社會(huì)保險(xiǎn)的基本理論，社會(huì)保險(xiǎn)一般是由政府在符合條件的人群中強(qiáng)制推行。然而我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，財(cái)政底子薄，農(nóng)民不富裕，全國(guó)性的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)難以在短期內(nèi)普遍推行。盡管部分發(fā)達(dá)省市的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)要好一些，但也存在嚴(yán)重的不平衡性，尤其是農(nóng)民個(gè)體收入差距較大，也難以在省市范圍內(nèi)統(tǒng)一強(qiáng)制參加。因此，建議農(nóng)保制度按照政府引導(dǎo)下的完全自愿參加的原則，吸收有條件的農(nóng)民參加。在制度推行初期，難免存在參保人員少、操作成本高等問(wèn)題，但只要堅(jiān)持，隨著時(shí)間的推移和農(nóng)民的認(rèn)識(shí)程度的提高，農(nóng)保會(huì)受農(nóng)民歡迎的。一定要杜絕早期下指標(biāo)、定任務(wù)的做法，它已經(jīng)給農(nóng)保工作帶來(lái)了無(wú)法挽回的后果。我們要充分認(rèn)識(shí)到，只有農(nóng)民自己選擇參保，才是農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展的根本。

（五）及時(shí)立法，注重農(nóng)保工作推行的法律保障

現(xiàn)行農(nóng)保從試點(diǎn)到現(xiàn)在近20年，除了全國(guó)下發(fā)的幾個(gè)文件和各省里的相關(guān)規(guī)定外，沒有一個(gè)法律文件給予正式規(guī)范，致使各地在推行中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題甚至訴訟案件缺乏法律依據(jù)，這給農(nóng)保的進(jìn)一步推行帶來(lái)很大的阻力。目前農(nóng)保試點(diǎn)地方的許多農(nóng)民對(duì)政府的政策心存疑慮，不愿參保和續(xù)保，這一段工作已經(jīng)給農(nóng)民造成了不小的負(fù)面影響。因此建議對(duì)現(xiàn)行農(nóng)保進(jìn)行制度創(chuàng)新和完善，并根據(jù)示范點(diǎn)運(yùn)行情況及時(shí)出臺(tái)條例，一方面使農(nóng)保工作的推行有法律依據(jù)，另一方面也讓參加農(nóng)保的居民對(duì)政策放心。此外，對(duì)于農(nóng)保基金的收繳、投資運(yùn)營(yíng)和管理，政府也要出臺(tái)相關(guān)的法律條例，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。

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