資源枯竭型城市的轉型刻不容緩

建國后，新中國確立了立足本國資源優先發展重工業的經濟發展方針，使眾多依賴礦山、能源、農林等自然資源開發的資源型城市發展起來。資源型城市的顯著特點是產業的發展具有明顯的階段性特征。我國現有資源型城鎮426座，人口達1．54億人。其中，處于成長期的82座，如黑龍江七臺河市、山西朔州市等；興盛期的290座，如遼寧鞍山市、本溪市、山東棗莊市等；衰退期的54座，如遼寧阜新市、吉林遼源市等。由于資源型生產的時限性和資源有限性的約束，資源型產業從發展最終走向衰亡是一種不可逆轉的趨勢。

資源型城市在發展過程中，常常因為開發資源所獲得的效益使人們忽視城市的可持續發展，城市產業布局比較初級、產業結構比較簡單、產業發展表現出較強的剛性。資源開發到一定程度后的路徑依賴弊端逐步顯露出來：資源面臨枯竭、經濟發展滯后、生態環境惡化、結構性失業嚴重等，嚴重影響到當地的經濟發展和人民生活。

資源枯竭型城市轉型特點

資源枯竭型城市是指自然或礦產資源開發進入衰退期，其累計采出儲量已達到可采儲量的70％以上的城市。從目前來看，我國的資源枯竭型城市主要包含以下四個特征：一是資源已經枯竭。許多城市在建市之初就是依托礦產資源而立，如大慶、遼源等，這些城市曾經保證過我國經濟發展中的資源供給，而目前一部分城市即將面臨甚至已經面對著資源枯竭。在一些城市中，富礦已近開采完，其余礦產的開采成本已經超出了開采礦產本身所得的經濟價值，許多企業必須轉產或者停產。二是企業的技術老化，包括機器設備的老化、人員知識結構的老化、人才匱乏等i單純地加工開采而不注重產品的后期開發，使競爭力下降。再加上長期以來，這些城市偏重于初級產品開采，產品技術含量低，附加值低，經濟效益不高，影響了企業甚至是整個城市的競爭力。三是國有大型企業在城市經濟中占主導地位，企業的改制緩慢，經營管理水平需要加強，失業、貧困等社會問題眾多。在礦產資源型城市中，普遍存在著“企業辦社會”的問題。它們在建立之始就承擔比普通企業更重的社會負擔，然而如今許多企業都處于停產或者轉產的局面，面臨企業工人失業率上升，職工的社會保障無法落實，而多年的計劃經濟體制又使得職工對政府的依賴性較強，從而引發一系列由生活貧困帶來的社會問題。

資源枯竭型城市轉型，主要是指城市的產業轉型和功能轉型兩方面內容。產業轉型是整個城市轉型的基礎和前提，同時也是轉型過程中最艱巨的問題。一方面，資源型城市的企業大多是國有大中型企業，產業結構轉型首先要從這些企業入手，對企業內部來說，這有助于在一定范圍內促進生產要素的優化配置，轉換企業的經營方式，提高國有資產的經營效率，促進國有企業向集約化的新型工業企業的方向發展；從企業外部來說，產業結構升級為企業提供了更好的外部生存環境，提高了企業抵御風險、參與競爭的能力。另一方面，城市轉型過程中，隨著城市功能的轉換和完善，政府更多地承擔起提供公共產品的責任，有助于解決資源型城市中普遍存在的企業辦社會的問題，降低了國有企業改革的成本和阻力，為企業發展提供了良好的社會環境。

產業轉型的重點在于產業結構升級和經濟體制創新，目標是實現產業的可持續發展。利用比較優勢使替代產業或延伸產業逐步形成并成長為主導產業，是資源枯竭型城市轉型的主要內容。國有經濟的現代企業制度改造和促進民營經濟的發展，產業結構升級和經濟轉型提供制度創新的基礎。資源型城市曾經為我國經濟的發展做出了巨大的貢獻。推進資源型城市轉型，要擯棄原有工業模式的弊病，合理布局，根據自身的特點發展資源后加工產業和非資源型產業，實現可持續發展。這些城市的大型國有資源型企業兼具資源型企業和國有企業的雙重特征。它們既面臨資源枯竭的威脅，又面臨國有企業產權不清的深層次的體制性困境。應借城市的產業轉型之機，在某一點或者數點進行突破，其對整個國有企業改革的進程的深化都是大有裨益的。同時還應該看到的是，隨著資源型城市發展逐漸陷入困境，嚴重影響就業和民生。因此，資源型城市轉型成功與否，關系到成千上萬人的基本生活和切身利益和整個社會的和諧穩定。不僅是落實科學發展觀、轉變經濟增長方式的需要，也是構建和諧社會的需要。

國外資源型城市如何轉型

資源型城市轉型是一個世界性的難題。20世紀30年代，加拿大著名地理學家伊內斯(H．A．Innis)對資源型城市的轉型理論做了開創性的研究。從上世紀80年代起，經濟結構、產業結構和勞動力市場等理論方法被廣泛地用于這一領域的研究，主要涉及到產業經濟學和區域經濟學的相關理論。

比較優勢理論。一般關于資源型城市轉型的研究都會從比較優勢理論入手，歸納起來，涉及到兩個層面。一方面，資源型城市面臨困境的重要原因是產業剛性，體現了傳統比較優勢理論的局限性。第一、忽視了生產要素邊際收益遞減的規律的影響。考慮到資源的有限性，當密集地使用某種生產要素的時候，邊際收益遞減影響足以抵消資源稟賦所帶來的優勢；第二、立足點是價格理論，僅考慮了成本的作用，而忽視了非價格因素的影響；第三、視角局限于同一時點的不同地區或者產業的影響，資源型城市的發展往往歷經百年，靜態的比較優勢陷阱往往會限制城市產業的多元化發展。另一方面，資源型城市的轉型，必須遵循比較優勢理論的基本原則。如何改造傳統產業、如何選擇新興產業，這些都要考慮本地區、本城市的比較優勢理論。由此可見，在資源型城市的發展過程中，比較優勢理論扮演了“成也蕭何，敗也蕭何”的雙重角色。轉型成功與否，取決于理論具體運用中如何揚長避短。

資源開發的生命周期理論。對于依靠不可再生資源發展的城市和產業來說，資源的初始存量決定了產業生產規模和服務年限，決定了城市以該種資源產業為主導的時間長短。美國地質學家胡貝特將資源產業的發展周期分為四個階段：開發期、成長期、穩產期、衰退期——或者稱作轉型期，此時資源逐步枯竭，產量下降，礦產業的主導地位逐步下降。如果不及時采取發展新興產業，實現產業多元化發展，城市將逐步走向衰退，甚至消亡。因此，對于進入衰退期資源型城市，要加緊進行產業轉型。

成本理論。資源型城市轉型研究領域涉及到的成本理論主要是指沉淀成本理論。在完全信息和無交易成本的情況下，是不存在沉淀成本的。但在現實中，由于資產的專用性和交易成本的普遍存在，沉淀成本也是普遍存在的，在資源型城市的表現尤為明顯。礦產采掘、加工業設備專用性強，單一設備價值巨大；人力資本投資巨大，勞動技能專業且單一。因此，資產和人力資源的專用性和信息不完全將導致資源性城市轉型沉淀成本高昂，將沉淀成本最小化，是資源型城市轉型的重要課題。

發達國家不僅注重資源型城市轉型的理論性研究，而且更加注重資源型城市的轉型的實踐。主要表現為以下幾種思路：

選擇適當的產業轉型模式。一般來說，資源型產業轉型可以分為兩種模式：一種是產業延伸模式，在資源開發的基礎上，建立資源深加工和利用的產業鏈，發展下游產業加工工業，逐步帶動相關產業的發展，實現產業拓展。二是產業替代模式，即利用原有資源產業的資金積累，利用本地區的區位和比較優勢，建立全新的產業集群，逐步擯棄衰退產業。前者如美國南部的休斯敦、德國的魯爾工業區等。休斯敦由單一石油開采業開始，逐步帶動了相關的機械、水泥、鋼鐵、電力產業的發展，進而借國家宇航中心之契機，發展了相關的電子、儀表、精密機械等高新產業，成為美國排名第四的大型綜合性城市。后者如日本的九州煤炭工業區、法國的洛林地區等，因為煤炭的開采成本已遠高于世界煤炭市場平均成本，逐步摒棄了原有產業。日本的九州地區依托發展科技逐漸發展成為著名的高新技術產業區。

政府為轉型提供大量財政補貼。無論是日益萎縮的傳統產業的善后安置，還是新興產業的起步，都需要大量的資金作支持。以魯爾為例，1979年，僅為解決魯爾地區的失業問題，州政府就一次性撥款15億馬克。

吸引民間資本進入，資源轉型與體制轉軌同時并舉。產業轉型所需資金數量巨大，單一政府財政無力承擔，必須吸收民間資本投入。法國的洛林資源產業公司原為國有企業，但在轉型過程中，扶植創辦了數百個股份制甚至私營形式的企業，對幫助清理企業債務、安置失業人口，都起到了事半功倍的作用。

重視人力資源的培育。發展高等院校，鼓勵設立科研機構、研發中心等，以人才帶動高新產業的發展；此外，國外的成功轉型城市一般都發展了良好的基礎設施條件、重視生態環境的治理，為轉型提供了良好的外部條件。

我國轉型模式的探索

在我國，資源型城市存在的問題是共同的，這就是普遍存在著資源單一、產品單一、企業組織單一、經濟體制單一、生產技術單一、科技人才單一、經濟觀念單一等現象。它們是資源枯竭型城市產業轉軌的最大障礙。在現有的資源稟賦的基礎上，如何利用最小的成本培養出新的適應本身發展的產業的創造價值的同時，盡量減少原有老企業的損失是城市改革與發展的重點和難點。一般地說，資源型城市的發展與轉型必須具備如下條件：一、任何資源型城市的產業轉型都必須具備相應的技術和人才儲備和地區資源條件，因地制宜圖發展；二、產業轉型中所涉及的相關產業必須與本城市的資源優勢和區域優勢相結合，并能迅速地轉化為市場優勢，這樣才能使得城市的發展與轉型的初期順利進行；三，城市產業轉型中所選擇的相關產業必須要體現技術進步，能在科技的保證下實現城市的可持續性發展。資源型城市發展階段的不同和其特點的不同，對于轉型模式的選擇也不盡相同。

目前，中國在這一方面的摸索已經取得了一些成功的經驗。中國資源型城市轉型的發展模式主要有以下三種，產業延伸模式、產業更新模式和綜合發展模式。我們可以通過對棗莊、阜新和遼源市的實際發展的分析來比較三種轉型發展模式的特點。

產業延伸模式——棗莊模式

素以“煤城”著稱的山東省棗莊是個因煤而興的典型資源型工業城市，棗莊煤礦是中國最早的三大煤礦之一。上個世紀90年代末期，隨著棗莊礦務局5個骨干大礦枯竭后相繼破產、魯化等一批骨干企業接連虧損，棗莊經濟一度跌入低谷。近年來，又相繼關閉了所有小煤礦，實施城市經濟轉型對棗莊來說其關系長遠發展的重大戰略問題。

如今棗莊的煤礦并沒有完全枯竭，保守估計還能開采20年。可以看到棗莊的發展優勢還在資源，但是為了防止未來資源枯竭產生的城市發展危機同樣需要轉型。其發展轉型并不需要徹底更新城市發展的產業，但是需要在堅持資源型產業的基礎上，做好產業延伸，就是把有限的煤炭資源搞深加工、搞轉化，提高產業鏈，提高附加值。

棗莊產業延伸調整的經濟轉型戰略是“三大基地”戰略，即把棗莊發展成為華東地區重要的能源、建材、煤化工基地。一是大力發展煤化工。依托兗礦魯南化肥廠建設在全國有一定影響力的煤化工基地。投資27億元開工建設了24萬噸甲醇和20萬噸醋酸項目，尿素產量計劃由30萬噸達到100萬噸。煤變油項目也在這里試驗。另外還開工建設了6個年產40萬～100萬噸的焦化項目。二是抓煤變電。2006年年底滕州市60萬千瓦發電廠已開工建設，240萬千瓦發電項目正在積極申報。三是抓非煤產業的發展，作為替代產業、接續產業。從地理位置來看，棗莊是山東的南大門，長江三角洲經濟圈的最北端，淮海經濟區的邊緣，幾大經濟圈都會對它產生輻射帶動作用。在這樣的戰略背景和地理條件下，棗莊的區位優勢和資源優勢使得棗莊建立“三大基地”成為切實可行的戰略舉措。

經過幾年的改革與發展，如今的棗莊已成為華東地區重要的能源、建材、煤化工基地，能源方面，全市火力發電裝機容量201萬千瓦，在建、擬建機組總裝機容量468．8萬千瓦。煤變電，不僅提供高煤炭附加值，也為另兩個產業發展提供了充足電能。建材方面，年產水泥2522萬噸，石膏礦年產能力500萬噸，都是全省第一。同時，棗莊還大力發展循環經濟。按照減量化、資源化、再利用的原則，推動產業循環式組合，鼓勵企業循環式生產，提高能源資源利用效率。全面推行清潔生產，加快淘汰落后技術、工藝和產品，降低資源消耗水平。合理利用和節約資源，推進節能、節水、節地、節材、節礦技術的開發和推廣，構建資源節約型社會。

產業更新模式——阜新模式

阜新位于遼寧省西北部，曾是新中國最早建立的能源工業基地之一。“一五”期間，國家的156個重點項目中有4個能源項目安排在阜新。至2000年年底，阜新累計生產原煤5．3億噸，為國家的能源供應做出了重大貢獻。然而從20世紀80年代開始，資源枯竭的危機逐漸嚴重起來。目前，在我國426個資源型城市中，阜新是資源枯竭最嚴重的城市之一，實際上已經進入了完全的資源枯竭期。

阜新推動轉型主要是根據當地人均土地較多的特點，積極發展現代農業和現代第三產業：近年來先后啟動了17個農業園區和一批設施小區開始實施集約化經營；并在全市完成綠色農產品生產環境監測面積800多萬畝，如今“五彩雜糧”等一批農產品獲得綠色認證并打入國際市場。阜新經濟轉型的切入點和方向是發展現代農業，但并不是把現代農業理解成單純的第一產業的發展，而是將一、二、三產業的搭接和融合，由種養業向加工業、向現代流通延伸，形成一個綜合產業的鏈條。阜新面向全國乃至世界引進知名企業未落戶，通過名牌效應，拉動相關產業的發展，使阜新發展成為全省乃至全國的現代農業和農產品精深加工業基地。兩年來阜新先后引進了河南雙匯、上海光明等一批有實力、有市場的大型龍頭企業60多家，形成了生豬、肉雞、乳品、花卉、實用菌等農業生產鏈。作為即將形成的替代產業和新的主導產業，2007年農產品精深加工業的產值可望達到120億元，2010年達到200億元，真正擔當起接續替代產業的重任。阜新礦區對特色旅游項目諸如露天大坑、矸石山等地貌以及礦區特色旅游資源進行整合，開發、利用、建設各具特點、不同文化主題、不同旅游功能的景點和景區。現在，阜新連續兩年GDP達到20％以上的增長速度，為資源完全枯竭的城市經濟轉型樹立了榜樣。

綜合轉型模式——遼源模式

遼源市位于吉林省中南部，是吉林省中部城市群的組成部分，是一座依托煤炭資源發展起來的新興工業城市。遼源市因煤而立，因煤而興，因煤而衰，屬于典型的煤炭資源枯竭型城市。遼源煤田自1911年開采至今已有90多年的歷史。截至2003年年底，累計生產煤炭2億多噸，遼源的煤炭產量是全國的1／29，由于遼源煤田開采歷史較長，加速了資源的枯竭和礦井的衰老。按現有開采能力，僅能生產兩年左右時間。已經處于資源型城市發展的晚期，但資源沒有完全枯竭。所以在遼源市的轉型發展過程中，采用了綜合轉型發展模式。

在綜合轉型發展模式中，既要開始發展新的接續產業又要減少老企業的損失，充分利用現有的采掘業資源。近年來，當地領導在認真分析遼源經濟所處的發展階段，正確把握經濟發展趨勢和規律基礎上，為提高經濟發展的質量和自主創新發展能力，提升區域經濟競爭力，提出了并實施了“三大產業”(新材料產業、健康產業和傳統優勢產業)的發展思路，這三大產業如今占全市經濟總量的比重已達到80％以上。為緩解資源枯竭型城市發展瓶頸的制約，遼源打造了融資、人才、科技、誠信和信息網絡五個集聚生產要素的平臺，同時配合“大產業、大園區、大項目、大企業、大品牌”等五大建設的經濟改革戰略方針，形成了一個比較清晰的發展戰略體系。幾年來，遼源在新材料領域，新上了30個投資超億元的大項目；在健康產業，新上了38個大項目；在傳統產業領域新上了28個大項目。目前，“三大產業”發展勢頭強勁，引領區域經濟連續3年保持快速增長勢頭。遼源的產業轉型的借鑒意義在于它瞄準高端產業探索轉型城市崛起之路，立足于打造具有高附加值、高科技含量的強勢高端產業。他們選擇重點培育的產業的標準在于：一是效率標準，即利用一個具有較高經濟效益的產業來推動區域經濟的發展，因此，整個區域的經濟發展也就具有了更高的經濟效益，尤其是具有持續上升的經濟效益。二是市場需求標準，選擇培養的產業都具有廣闊的市場前景和較強的市場競爭優勢。三是技術進步標準，遼源市城市轉型的發展過程中選擇的主導產業都是具有技術領先地位和較高創新能力的產業，這就保證了較高的增長效率和速度，以帶動其他產業的發展；同時也保證了產品經濟上的高附加值，建立了競爭優勢。

從棗莊、阜新和遼源轉型發展的成功經驗來看，資源型城市轉型選擇不同的發展模式首先必須要科學定位本城市的發展階段，當城市發展處于資源開采的中后期，即資源產業仍然是本城市的優勢產業，但是為了避免未來發展的風險而采取的主動轉型時，應該采用產業延伸的發展模式，即棗莊模式；當資源型城市本身發展階段處于資源開采的完全枯竭期，即資源產業不再是本城市的優勢產業，這種轉型是一種被動轉型時，只能采用產業更新模式；而當發展階段處于資源開采晚期，但是資源沒有完全枯竭，資源產業不再是本城市的優勢產業時，則可以采用綜合發展與轉型模式，即遼源模式。

資源型城市的轉型還有三個值得重視的問題：

一、資源產業和資源企業還是要采用大型現代企業集團方式，發展集群經濟，發揮規模效應。單個企業在市場經濟中發展有相當的局限性，由于能源產業具有自然壟斷的性質，國外能源寡頭企業競爭激烈，我國單一企業的競爭力微弱。目前，許多資源型枯竭型城市已經借產業轉型之機，采取強強聯合、區域聯合的方式，整合了地區范圍內的不同類型的企業，通過資產重組，組建了綜合性的大企業集團。既整合了企業的優良資產，轉換了企業的經營機制，又打破了區域限制，在周邊地區設立分公司，增強了企業的競爭能力和抗風險能力。能源產業的特點也決定了能源企業走大型化、國際化的道路符合國際能源業發展的趨勢。

二、可持續發展的思路已經成為資源型城市的共識并應用到城市的發展規劃。傳統資源型城市的發展呈現一種線形軌跡，早期依靠資源稟賦優勢搞礦產資源開發，中期發展礦產品加工，中晚期稟賦優勢逆轉，城市發展陷入停滯。通過近幾年我國資源枯竭型城市轉型的實踐看，堅持可持續發展已經成為各城市轉型的方向。可持續發展表現在發展循環經濟，或者說生態經濟。循環經濟是一種反饋式的經濟活動圈，是通過經濟、技術、資源、市場等的最佳組合，形成的資源共享、互惠互生、良性循環的經濟體系。遼源“三大產業”中的新材料產業、健康產業，阜新的生態農業，都是走在了全國發展的前列，其發展生態經濟所帶來的巨大經濟效益和社會回報，不僅為資源型城市，甚至全國的城市經濟發展提供了借鑒意義。

三、政府在城市轉型中應發揮主導作用。不同國家不同政府在資源轉型中所起的作用是不一樣的，在加、美、澳三國，受資城鎮規模及市場化程度的影響，資源型城鎮的轉型多以市場為主導；在德、法、日等國，由于城．市歷史和城市規模的不同，政府在城市轉型中發揮了主導作用，包括大規模的直接財政補貼。在資源型城市尤其是資源枯竭型城市的轉型過程中，各級政府應該發揮更大的作用。中央政府在考慮全國一盤棋的同時，應當充分考慮資源型城市的歷史貢獻和發展現實，給予適當的政策傾斜和財政上的轉移支付。

(作者單位：北京大學經濟學院)