澳大利亞績效審計的成功經(jīng)驗對我國審計的啟示

去年四月份，應澳大利亞澳中交流中心邀請，經(jīng)市政府批準，由市審計局和各縣區(qū)審計局有關人員組成的審計工作考察團一行10人，對澳大利亞等國的審計工作進行了考察學習。筆者有幸隨同前往。此行，開闊了視野，增長了見識，深感受益匪淺。特別是澳大利亞績效審計的主要做法對我國的審計工作具有十分重要的借鑒意義。下面我就澳大利亞績效審計的成功做法及如何推進我國績效審計工作的開展談談自己的看法：

一、澳大利亞績效審計的成功做法

1、準確的法律定位。1997年澳大利亞頒布實施的《審計法1997》對績效審計做出了明確的法律規(guī)定，將其定位為國家審計機關對政府機構和事業(yè)單位在履行職責過程中對公共資源的使用和管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的審計，審計長可以在任何時間組織對所有或部分聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位的內部管理的特定方面進行績效審計，而不僅僅局限于一個部門或單位。績效審計報告在審計完成后直接提交議會。法律上的保障有利地促進了績效審計在澳大利亞的發(fā)展，也使績效審計在澳大利亞公共管理過程中發(fā)揮了良好的作用。

2、國會及被審單位的支持。與財務審計不同，績效審計中被審計單位的配合對審計質量至關重要，爭取被審單位對聯(lián)邦審計署工作的理解和信任是決定績效審計能否取得成功的關鍵。90年代初，聯(lián)邦審計署主要采取了三大措施：①開展一些有針對性的專題審計，而這些審計專題通常是社會及各方普遍關注的，不象早期那樣僅僅追求審計項目在選題與選擇被審單位方面的“簡單平衡”。②將不同專業(yè)、學科背景，不同工作經(jīng)歷的人員結合在一起開展績效審計，增強審計信心，并贏得社會對審計小組的認可。③對有價值的審計方法與經(jīng)驗認真總結并歸檔、作為日后績效審計的指導。同時從1995～1996年開始，對所有列入績效審計計劃的被審單位都要進行民意測驗，并委托獨立的分析人員來完成，經(jīng)過20多年的實踐，目前澳大利亞績效審計的法律授權以及聯(lián)邦審計署掌握的績效審計技能已逐漸被議會、政府和其他被審計單位認可。

3、量化績效審計的收益。長期以來，聯(lián)邦審計署盡力想表達的用意是：鼓勵和支持政府公共管理部門更經(jīng)濟、更有效地使用稀缺資源，最終實現(xiàn)價值增值。20世紀80年代中期，聯(lián)邦審計署開始報告績效審計的成本，90年代初又開始報告審計的（潛在）收益，其計算收益主要有三方面：一是重要審計建議的數(shù)量，二是績效審計帶來的成本節(jié)約，三是被審計單位對審計建議的采納情況。可以說近30年來，隨著澳大利亞績效審計的不斷深入，已經(jīng)成功促使公眾認識到聯(lián)邦審計署作為獨立建議與評價角色的存在具有不可或缺的重要意義。

二、我國開展績效審計存在的困惑

1、起步晚。1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務審計同時，逐步向檢查有關內部控制制度和效益審計方面延伸”。這是我國政府部門首次提出績效審計的概念。進入上世紀90年代中期，在傳統(tǒng)的財政財務收支審計中，體現(xiàn)績效審計思想的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計和專項資金審計得到發(fā)展。到2003年，審計署制定的《審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出效益審計是現(xiàn)代審計的主流，在2007年應爭取使投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。由此可見，我國效益審計任務仍然任重道遠。

2、環(huán)境弱。在過去20年的審計發(fā)展歷程中，我國審計的內容基本沒有超出檢查財政財務收支真實合法的范疇，且從大環(huán)境看，目前我國財務收支不真實、不規(guī)范的現(xiàn)象在一些領域還大量存在，各行各業(yè)的經(jīng)濟違法違規(guī)、弄虛作假現(xiàn)象還很嚴重，而績效審計的基礎是建立在被審單位提供的基礎數(shù)據(jù)和資料真實、合法的前提下，否則績效審計評判的標準就有失公允，評價也就失去了意義。所以說，如果較低層次的審計諸如合理合法性審計尚難做好，則必然會影響到績效審計的順利開展。

3、獨立差。我國現(xiàn)行的審計體制，決定了我國審計機關的實質還是相當于政府的“內部審計”，一方面，公共財政支出的預算形成是在政府的直接領導下完成的；另一方面，審計機關又代表著政府對公共財政支出的績效進行審計。地方保護主義和單位的本位主義為了局部利益、眼前利益而損害整體利益、長遠利益的問題必然導致審計機關的獨立性在許多時候無法實現(xiàn)。

4、評判難。由于我國績效審計處于起步階段，尚未形成一套形之有效的績效衡量和評價標準，《審計法》也只原則規(guī)定對財政財務收支效益進行審計監(jiān)督，沒有具體的法律條文和操作細則，加之評價對象的多樣性和綜合性，審計人員知識多元化的欠缺，使我國的績效審計在項目經(jīng)濟性、效率性和效果性的評判上顯得有些“力不從心”。

三、我國開展績效審計的思路

1、健全法律法規(guī)體系。依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計確定下來，才能做到有法可依。首先要結合我國財務收支審計的審計準則，并參照國際慣性，制定比較系統(tǒng)、操作性強的績效審計準則，并依據(jù)相似性原則進行歸類，細化出具有各個行業(yè)特點的分類準則。其次要建立一套科學可行的指標評價體系，績效評判的內容必須與政府職能緊密相關，涵蓋政府所作決策及公共管理活動的各個方面。并將公眾“滿意原則”作為政府績效評價的最終制度。審計標準要具備可靠性、客觀性、有用性、易懂性和可比性。

2、科學選擇審計項目。績效審計是一種較高層次的審計活動，涉及面廣、難度較大，審計的方式方法又與傳統(tǒng)審計有很大的差別，在當前情況下，不宜在所有領域全面鋪開，而是要精心選擇在公共財政領域具有代表性，涉及國際民生的項目進行試點。重點揭露財政資金在使用過程中因管理混亂、決策失誤而造成的重大損失浪費。據(jù)審計署有關負責人介紹，1990年至2003年的投資審計表明，我國的投資績效很不明顯，不少“政績工程”、“形象工程”造成了巨額浪費，績效審計已到了非搞不可的時候了。所以可將基礎設施、環(huán)保、公共服務項目等投資領域作為當前績效審計的重中之重。

3、重視績效審計結果的利用。由于審計體制的特殊性，我國政府審計是以行政執(zhí)法者的身份行使職權的。績效審計是國家監(jiān)督政府的行為，在有法律規(guī)定的基礎上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機構不能給予強有力的支持，行政部門又缺乏績效意識，績效審計的結果就很難在客觀層面上發(fā)揮作用。鑒于此，在當前績效審計法規(guī)尚未健全的情況下，認真開展好涵蓋績效審計內容的“經(jīng)濟責任審計”是探索和完善績效審計的有效途徑。

4、大力提高審計人員素質。經(jīng)過20年的摸索，我國審計人員對財務收支審計已積累了相當多的經(jīng)驗，但是對于公共財政支出的績效審計，大多數(shù)處于似懂非懂的境地，特別是對實際操作的技術和方法更無法把握。為此必須借鑒國外先進的理念來完善審計隊伍，一是注重吸納非財經(jīng)類專業(yè)的通曉經(jīng)濟管理、法律和工程等多方面知識的專業(yè)人才，以滿足績效審計多元化知識結構的需要；二是注意將審計系統(tǒng)的自我培訓與利用社會資源培訓相結合，更多地采取聯(lián)合培訓、委托培訓的方式，以擴大培訓規(guī)模和提高培訓質量，提高審計人員績效審計的能力和經(jīng)驗。三是聘請一些“高、深、精”領域的專家學者在審計人員無法完成判斷和評價時充當顧問，以彌補審計資源的不足，推動績效審計的順利開展。

隨著中國加入WTO后，形勢發(fā)展對審計工作提出了新的要求，績效審計已成為當代國家審計的主流，也是我國國家審計今后工作的重點。《審計署2003至2007年審計工作規(guī)劃》，借鑒國際審計經(jīng)驗，根據(jù)國內審計現(xiàn)狀，與時俱進、開拓創(chuàng)新，繪就了我國審計事業(yè)發(fā)展的新藍圖，為中國審計逐步融入世界審計主流奠定了堅實的基礎。作為審計人，只有大膽實踐，才能探索出一條具有中國特色的績效審計路子。

（作者單位：青云譜區(qū)審計局）