關于財政監督的探討性認識（一）

【編者按】賈康，中國著名經濟學家和財政學專家、財政部科研所所長、研究員、博士生導師。中國財政學會副會長兼秘書長、財政部高級技術職稱評審委員會副主任、中國稅務學會常務理事、中國國債協會常務理事、北京市人民政府特聘專家、福建省人民政府顧問、西藏自治區人民政府咨詢委員、中國人民大學、國家行政學院、廈門大學、西南財經大學、廣東商學院特聘教授，先后受前總理朱镕基，現總理溫家寶之邀參與“中南海問策”。多年來，賈康著述頗豐，多項科研成果獲國家級大獎。

為有助于大家探討研究我國宏觀財經運行狀況及其規律，從2007年第1期起，本刊將開設“賈康財經觀察”專欄，特請賈康教授將其在財經領域的最新研究成果逐一進行介紹，以饗讀者。

我主要從四個方面，就財政監督進行一些探討：

一、財政監督的必要性、重要性和面臨的挑戰

我想從最基礎的、對財政的把握談起。據考證，中文“財政”這個詞最早出現在光緒皇帝的詔書里，是從日語轉用過來的，英語里邊則用“public finance”表示。如果簡要地概括一下，我個人認為可以把“財政”兩個漢字，拆開再合到一起作這樣一個通俗些的表述，即“財政”就是“以政控財，以財行政”的分配體系。“以政控財”是說財政這樣一個理財系統，它的主體是國家政權。各級政府憑借自己的社會統治者和管理者的政治權力，控制社會總產品里面的一部分，而這部分由政權體系控制的社會總產品在現代經濟中表現為價值形態的政府財力，這是“以政控財”。那么掌握這部分財力做什么用呢？是要通過財力的運用來履行政府自己的職能，即“以財行政”。政府做任何一件事情，背后都必然有一個財力后盾的問題，政府的任何一項職責，無論大小——大到國家安全、整個生態環境的保護，小到提供社區里面的公共設施——沒有財力作為后盾，都是不可能實現的。財政部門是一個綜合性部門，它對于整個政府的正常運轉、正常行使各項權力、履行各項職能，至關重要。這樣一種“以政控財、以財行政”的分配體系，引出了財政監督問題，這是財政分配的延伸和客觀要求。財政最核心的功能是分配，引申出兩個與分配相關聯的功能，一個是調節，一個是監督。“以政控財、以財行政”的分配體系是否按照政府作為社會權力中心所追求的目標運行，需要一些判斷標準和控制規范。事前的預測、事中的隨機信息反饋和運用政策的動態跟蹤，以及事后的總結，這些都可以用財政監督的概念來把握。財政監督是財政分配體系所客觀、必然要求發揮的功能，是整個財政工作的重要組成部分。

財政形態顯然要順應各個歷史階段政府戰略目標的不斷演變和調整：在建國之前，我們的革命根據地就有財政，是適應戰時要求的供給型財政。在建國之后“第一個五年計劃”時期，轉入生產建設型財政。改革開放以后，在80年代，中央書記處提出財政轉型的問題，當時提出應轉為經營管理型財政，希望財政能夠擺脫傳統體制下簡單給計劃部門做出納的角色，而正面發揮自己的分配功能，做好統籌協調和管理。但在80年代這樣有積極用意的要求在工作里面如何處理好，并沒有得到比較現實的解決方案，到了90年代提出振興財政，是針對著財政方面積累的大量矛盾和問題，以及財政年年赤字的困難。一直到1998年，在整個財政轉型的方面，樹立了一個明確的目標，就是要建立公共財政框架，這是和市場經濟新體制相配套的財政轉型和基本定位的導向和大思路。在公共財政轉型中，財政監督要配合財政轉型繼承傳統中好的東西，并適應形勢做出探索和創新。財政監督工作者要以創新的姿態推進財政監督工作?，F在中國經濟進入了重要的戰略機遇期，一方面是一個黃金發展期，另一方面也是一個矛盾凸顯期。存在弱勢群體、收入差距、環境、資源等問題。這些矛盾需要我們按照科學發展觀、構建和諧社會的要求，正確處理一些系列錯綜復雜的關系來緩解矛盾，來推進整個現代化進程。在這個過程中財政的職責很重，在構建公共財政的過程中，財政監督的責任也非常重。

1998年下決心停掉物價、稅務、財務大檢查，有它的道理所在。物價、稅收、財務大檢查取得了很大成績，也存在一定的問題。由于每年搞一次，使人們產生了思維慣性，不太注重建立日常的監督檢查機制。由于每年要把異地人員組織起來交叉進行大檢查，又大大增大了檢查成本。1998年正式提出構建公共財政框架，同時，相應地提出改變這種一年一度大檢查的“運動”方式，是要用一種規范化、科學化的監督檢查機制來替代它。監督檢查功能是很重要的，如何建立一個適應社會主義市場經濟的財政監督機制，是我們面臨的考驗。

“十一五”期間，財政體制還要做出進一步的較大改革，其框架上，以在有條件的地區實行“省直管縣”和“鄉財縣管”為突破口，應力求扁平化，減少層級，降低行政運行成本，并使“分稅分級”體制在省以下具有可操作性；對中央、省和省以下不同層級的政府事權，要作出合理界定，按政權——事權——財權——稅基——預算的邏輯鏈條，理順匹配關系，形成各級收支完整、規范的預算，以及自上而下的中央、省兩級規范轉移支付體系。財政監督機制的構建要適應這種財政體制的變化。河北在這方面作了有益的探索，既有橫向的部門監察，又有縱向的向市級委派監察員，這種不等待、根據實際工作勇于創新的精神是值得肯定的。當然，社會主義市場經濟監督體系中，財政監督只是一個組成部分，我們現在的監督體系是多元監督，有財政內部監督、業務監督、紀檢部門的監察、審計部門的審計、還有社會監督，它們是相互呼應的，應當相互配合。目前，還沒有一套很成熟、很完善的指導財政監督實踐的法規體系，還需要我們不斷探索，逐步完善。

二、財政監督工作的轉變要點和方向

我認為財政監督應明確兩個轉變：一個是要從事后檢查、事后處罰為主向事前、事中監督和及時糾正調整的方向轉變。過去往往重點是以事后檢查的方式履行財政監督職能，出了問題，才采取措施改正。而加強事前、事中監督，有利于發揮公共財政職能，減少社會實際代價。而加強事前、事中監督必須提高事前的預測能力和事中的信息處理能力，發現問題后，能夠較快決策，及時糾偏改錯，使錯誤發生在盡可能小的范圍內。這也就要求綜合地提高決策能力。

另一個是從合規性檢查向合規性和合理性檢查相結合、并且加強政策性、績效性的檢查方向轉變?，F實生活中，尤其在轉軌時期，存在大量合規不合理或合理不合規的問題，需要把合規性檢查和合理性檢查結合起來。一些問題上，存在法律空白，不表現為如何不合規，但如果它造成了不良影響，要及時預警。而有的是在過時法規條件下，自己有了創新，如果覺得有比較充分的合理性，我們應該對它比較寬容，而且從正面積極提出一些往前發展的辦法。不能老是滿足于用試驗的方式去承認它的合理性，應該使合理性與合規性更好地動態地結合，逐漸一致，爭取全面一致起來。這也就是一個政策上綜合優化、也是追求績效的方向。我注意到近幾年，審計部門在說國外的審計已經跨越了合規性審計的階段，更強調對績效的審計。這幾年，財政部的領導也反復強調我們在運用零基預算、細化預算這些方式方法的同時，還要注意到國際上整個財政發展新的前沿問題，就是追求績效的財政，甚至提出績效預算。而明確的績效追求實際上就改變了一個大邏輯，它忽視在入口和前面階段即沒有出績效結果的階段上的各種細節，允許主體在必要的約束力下放松一些具體的約束，更能動地和更有彈性地處理各種要素、變量、細則相互之間的關系，但是在出口的環節，監督等著你，在績效方面約束你整個工作的結果，這樣一來，邏輯變化以后，以更寬容、更有彈性地方式處理中間過程，往往最后對于社會總體而言，福利總水平、社會綜合效率水平可以更高。所以這就成為新的理念和前沿性的潮流。近年財政部非常強調的就是注重績效。注重績效并不否定我們這些年提出的零基預算、細化預算。這種零基預算、細化預算對于某些預算領域問題的處理繼續有它的合理性。但是，同時又不能以這種方式處理所有的預算管理問題，績效預算是在對整個運行的動態必然性確認之后，更強調在預算管理過程中從始至終加入行為主體對于綜合效果的關注，更好發揮主觀能動性。誠然在這個導向之下，我國在若干年之內可能還是做不到績效預算，但是我們要先從比較好做的項目績效評估入手。項目績效評估有了經驗以后，要擴展到對于更廣泛的經常收支的績效評估，再以后發展到在整個預算編制之前就要有預測性評估，對整個預算執行過程有績效信息的監控，到最后實現對總體綜合績效的評估和問責制。如果出了明顯的問題，問責制要求對相關的官員給予必要的處罰。這樣一個大的邏輯的實踐探索，可以歸之為績效預算，現在我們還在推動項目績效評估的階段。審計部門的同志多少年前就說，國外在追求績效審計，中國現在這個階段上更多地只是在做合規性審計。從我們財政監督的工作體系來看，似乎也碰到這樣的問題，但是我們現在把更多的精力和重心放在合規性檢查，承認這種必要性的同時，要打開思路往前看，要越來越多地注意合規性與合理性的結合，從綜合的政策性角度考慮績效的追求。如果是按照績效追求的方向，更多地有可操作性的約束，邏輯上必然引出要適當放松各個細節上的所謂合規性，當然放松到什么程度，也不是一下能說清的，也不可能全部放松，前面不考慮它的合規性，只是在最后等著它的績效，這也是不可能的。這里有很多因素綜合在一起。但是，這樣一個轉變對于工作人員的素質，對于整個工作系統方法的創新，對于整個工作系統方方面面的有機配合，提出了更高的要求。我覺得至少財政監督體系在自己監督功能發揮的基本特征方面，這是應該追求的轉變。

兩個轉變如果結合在一起，是不是可以在大的方向上這樣理解，就是財政監督作為一個工作系統，作為財政職能發揮不可缺少的重要方面，它要在今后順應現代化，順應戰略機遇期的要求，要向嚴密化、合理化和綜合化升級。嚴密化或可稱為規范化，就是原來很多模糊的東西不能總是模糊，必要的、細致化的規則，即必要的法規建設要跟上。合理化，是強調這些法規不能停留在形式上，特別要防止產生表面文章的法規，改造作為擺設的法規制度?，F實生活中，往往有這種情況：明規則被大家甩到一邊，很多紊亂的潛規則強行地替代明規則才能夠運行。這種情況我們要盡量避免，所以在嚴密化的同時要特別強調合理化。另外，就是綜合考慮績效導向，把嚴密化、規范化與合理化綜合在一起。要特別強調信息化，很多管理創新是技術創新配合的?，F在我們整個財政系統在預算改革中推進這么多重要事項，作為研究者我特別看重有沒有可能按照原來的設想和邏輯比較快地配合上金財工程技術創新的支撐點?，F在有了綜合預算，這是把所有的政府資金統統放在一個大本里。又有了國庫單一賬戶集中收付，這樣一個對于資金全流程的有約束力的一套賬戶上的技術性約束，再配上金財工程整個信息處理平臺的有效運行，那我們監督的功能就會大大地強化。這就是在嚴密化、合理化和綜合化升級的追求過程中，要配套上信息化的支持。如果把這樣一些我們值得追求的東西綜合在一起，我們就有可能逐步實現全程的、全面的監督。

這些年在探索國庫單一賬戶收付的時候，很多人說，其很明顯的好處就是財政資金只要進入這樣一個系統，全程可以得到監督，而且監督不是簡單的某個人或某幾個人的行為，相當多的工作人員都可以參加到監督的過程中。因為只要授權，在很多終端可以隨時追索某筆資金的去向，預算里具體收支項目的數量、進程都一清二楚。而且軟件設計好后，一旦發生異動，它會跳出一個界面提醒你這筆資金存在問題，這樣監督的效率會大大提高。而且，“金財工程”信息處理平臺發展起來后，要和政府其他十幾個金字號工程對接，即要和金稅、金審、金關、金農、金水、金盾等等其他各個涉及公共資源配置的部門的信息工程對接。各部門信息都以財力這樣一個可通約的、單一的價值形態在一個大的信息平臺反映出來，既有全景圖，又有結構圖，將促使我們決策的水平大大提高，我們實施財政監督的成本大大降低，效能大大強化。這是我們應該十分注重的方向。（未完待續）

（作者單位：財政部）