關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的探討性認(rèn)識（二）

三、從哲理層面談財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建立

科學(xué)發(fā)展觀以人本主義為基點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)在解決基本發(fā)展問題的同時(shí)，以人為本，追求人的發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。在錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，隨著矛盾凸顯期的到來，財(cái)政監(jiān)督的理念更有必要與科學(xué)發(fā)展觀和人本主義立場緊密結(jié)合在一起。人本主義就是說人的問題必然涉及到人性、人權(quán)，考慮所有問題要從人這個(gè)客觀存在引出其他的方方面面。這里需要提到經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，即認(rèn)為人要從自身的利益出發(fā)謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化。人都有七情六欲，都有自己的利益，也都有追求利益的動(dòng)力。一個(gè)資源配置機(jī)制如能充分調(diào)動(dòng)這種動(dòng)力，就能提升整個(gè)社會(huì)的活力和福利。我們搞市場經(jīng)濟(jì)體制，很大程度上是承認(rèn)這種經(jīng)濟(jì)人假設(shè)可以解釋經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。當(dāng)然，市場經(jīng)濟(jì)也有它失靈的方面，所以要進(jìn)行政府干預(yù)和宏觀調(diào)控。經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)從財(cái)政監(jiān)督的角度也有重要意義，既然人都有七情六欲，都有自己的物質(zhì)利益，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制就要順應(yīng)這種現(xiàn)實(shí)，使監(jiān)督機(jī)制有效、低成本和合理化。但跟經(jīng)濟(jì)人假設(shè)相對應(yīng)，還有另一個(gè)假設(shè)，叫公益人假設(shè)，從政府層面應(yīng)該有公益人的導(dǎo)向存在，抽象的政府部門落實(shí)到具體工作的人，公益人假設(shè)也有適應(yīng)性。在現(xiàn)實(shí)生活中可以找到這樣的例子，或近似找到，如雷鋒、孔繁森全心全意為人民服務(wù)，他們的行為模式就符合公益人假設(shè)。不能說經(jīng)濟(jì)人假設(shè)能覆蓋一切，公益人就純粹是一個(gè)假設(shè)，沒有它的具體實(shí)施者。但從人本主義和唯物主義角度看，現(xiàn)歷史階段還是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)具有普遍、長久、穩(wěn)定的適應(yīng)性，包括政府官員、公務(wù)員，也是經(jīng)濟(jì)人，有自己的物質(zhì)利益追求。不能簡單地僅用公益人假設(shè)覆蓋公職人員。公務(wù)員中，公益人也有，但只能覆蓋一小部分。如果用公益人假設(shè)覆蓋全體公務(wù)員，來設(shè)立財(cái)政監(jiān)督原則、要求，將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的形式主義、口是心非、“兩面派”、空頭政治之類的負(fù)面效應(yīng)。在考慮財(cái)政監(jiān)督約束時(shí)，我認(rèn)為這種公益人假設(shè)總體而言只能是輔助性的、引導(dǎo)性的，可以引導(dǎo)更多的人向公益人方向努力，而經(jīng)濟(jì)人假設(shè)則是更為基礎(chǔ)的、在更多的場合比較符合實(shí)際的。

因此，要以人本主義、物質(zhì)利益原則和實(shí)事求是態(tài)度看待制度創(chuàng)新問題。這跟財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督憑借的制度規(guī)則，是有密切關(guān)系的。要使監(jiān)督在制度設(shè)計(jì)的思路上符合人本主義立場，有幾個(gè)要點(diǎn)可以拿出來討論。

首先，要使經(jīng)濟(jì)主體、被監(jiān)督對象的行為合規(guī)，符合我們現(xiàn)在要求必須遵守的界限和準(zhǔn)則，需要引導(dǎo)被監(jiān)督主體不想違規(guī)，這個(gè)“不想”的問題，主要是靠思想教育，但這主要是輔助性的，應(yīng)和其他方式結(jié)合在一起，它不能解決所有問題。和“不想”配套的還有“不必”，如果被監(jiān)督對象有正常的收入渠道，能通過誠實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營較好地解決生活需要，就不會(huì)有強(qiáng)動(dòng)機(jī)去做越界、不合規(guī)的事情。不想、不必之外還有一個(gè)“不敢”的問題，即如果他違規(guī)，其后的違規(guī)成本很高，受到的懲處非常嚴(yán)厲，他可能就不敢違規(guī)，這就是所謂的威懾作用。還有一個(gè)“不能”違規(guī)的視角，即通過制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)密到一定程度，他就不能違規(guī)了，這當(dāng)然是我們所追求的最高境界，是最有效的制度性監(jiān)督，最有效地使我們的監(jiān)督系統(tǒng)有可能轉(zhuǎn)換工作重心，從合規(guī)性監(jiān)督轉(zhuǎn)到績效監(jiān)督上去。這個(gè)思想在小平同志的理論中有非常鮮明的體現(xiàn)。小平同志確定“改革開放”的方針，改革就是市場化，走到底是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式；開放就是全球化，走到底就是入世。改革和開放互動(dòng)形成了現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中國奇跡。而就在小平同志確定“改革開放”這四個(gè)大字的同時(shí)，他有一篇重要講話是關(guān)于黨和國家的制度問題，提出解決黨和國家發(fā)展問題，最關(guān)鍵的要靠制度。一個(gè)制度確立好了，壞人想做壞事往往做不成，一個(gè)制度構(gòu)建得不好，好人可能也會(huì)被動(dòng)地去做壞事。從這個(gè)層面看，財(cái)政監(jiān)督最有建設(shè)性的地方，是要在制度建設(shè)上有所作為。不想、不必、不敢、不能，綜合起來是標(biāo)本兼治。“不能”是治本，我們要堅(jiān)持治本為上。不應(yīng)該僅僅簡單地歸納有人腐敗就是他品格低下，還有很多復(fù)雜的原因。我們能動(dòng)的作為，是修補(bǔ)籬笆、完善制度，這也是對干部最大的保護(hù)。

其次，從人本主義立場出發(fā)，也決定了有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)督權(quán)力的制衡原則。監(jiān)督人員也會(huì)受到這樣或那樣的誘惑，產(chǎn)生偏離和扭曲傾向，這就涉及到監(jiān)督主體的制衡機(jī)制問題。原則上是不能把某一個(gè)權(quán)力絕對化，認(rèn)為監(jiān)督機(jī)關(guān)只是監(jiān)督別人的，沒有別人監(jiān)督我。監(jiān)督體系應(yīng)是一種多重監(jiān)督、相互監(jiān)督的構(gòu)造，綜合起來，在相互制衡的情況下發(fā)揮作用。

第三，監(jiān)督在行為方式上，應(yīng)體現(xiàn)出能動(dòng)的人文關(guān)懷。一是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：“先小人后君子”，把丑話說在前面。二是注重防患于未然的監(jiān)督，不要想“引蛇出洞”，等出了問題，抓一個(gè)大的典型，體現(xiàn)政績，我覺得這不是一個(gè)正常的思維。發(fā)現(xiàn)某些同志有偏差傾向要及時(shí)提醒，及時(shí)糾正，把錯(cuò)誤盡量控制在小范圍內(nèi)，這才是人本主義的關(guān)懷。三是無罪推定。我們過去都是有罪推定，容易傷害好人。從人本主義立場出發(fā)，冤枉一個(gè)好人的代價(jià)可能高于抓到一個(gè)壞人的成效。現(xiàn)在建設(shè)法治社會(huì)，越來越看到有罪推定帶來的壞處，所以要盡量從無罪推定的角度來考慮我們的工作要點(diǎn)。四是監(jiān)督者也要承認(rèn)多重制衡，不能把監(jiān)督權(quán)力壟斷和絕對化。五是財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)定位在把預(yù)警救人作為日常的工作方式和前置環(huán)節(jié)上。

四、財(cái)政監(jiān)督的動(dòng)態(tài)合理性思考

前已提及，現(xiàn)實(shí)生活中，存在合規(guī)不合理、合理不合規(guī)的問題。比如我們檢查到縣鄉(xiāng)基層，可能發(fā)現(xiàn)大量資金挪用問題，按現(xiàn)行法規(guī)是不合規(guī)的。我們調(diào)查縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，清楚地看到，在實(shí)際運(yùn)行過程中，因?yàn)槭∫韵路侄惙旨壺?cái)政體制安排不能實(shí)質(zhì)性地落實(shí)到位，財(cái)權(quán)的重心在上移，而事權(quán)的中心在下移，這就逼出來一個(gè)基層普遍的拆東墻補(bǔ)西墻。在這種情況下，簡單地強(qiáng)調(diào)違規(guī)了，對縣鄉(xiāng)基層的幫助不大。一方面我們要提醒它違規(guī)了，另一方面還值得我們發(fā)揮作用的地方，是引導(dǎo)方方面面考慮化解體制形成的矛盾的可行性方案，從合規(guī)性監(jiān)督向綜合性、政策性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。從開創(chuàng)財(cái)政監(jiān)督新局面的角度考慮，監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，往往需要有一個(gè)甄別，這個(gè)人是惡意侵吞公家的利益，還是在種種體制約束下，出于不得已。在甄別之后，可以采取不同的處理方法。

現(xiàn)在的法規(guī)中，可能有些是聾子的耳朵——擺設(shè)。同樣是法規(guī)，有些執(zhí)行起來沒什么阻礙，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持下去。另有一些是實(shí)際執(zhí)行不了的。在碰到合理性和合規(guī)性發(fā)生矛盾時(shí)，就需要我們財(cái)政監(jiān)督人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性，綜合考慮。

因此，從長遠(yuǎn)看，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的完善要突出制度合理設(shè)計(jì)安排這個(gè)導(dǎo)向。另外，要抓好基礎(chǔ)工作，包括會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和信息系統(tǒng)的技術(shù)創(chuàng)新。在積極探索和創(chuàng)新的發(fā)展過程中，要適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，處理好過渡性的一些問題。在哲理上，我個(gè)人認(rèn)為站在科學(xué)發(fā)展觀、人本主義立場上，應(yīng)發(fā)揮我們監(jiān)督的主觀能動(dòng)性，做好綜合權(quán)衡，積極促進(jìn)各項(xiàng)配套改革，促進(jìn)制度整體合理化。面對轉(zhuǎn)軌中復(fù)雜的問題，要注意抓住重點(diǎn)，多考慮防患于未然地做好監(jiān)督工作和給創(chuàng)新、開拓留下必要的彈性空間。

（全文完）

（作者單位：中華人民共和國財(cái)政部）