論分配問題上的政府責(zé)任與政策理性（一）

本文的基本觀點(diǎn)是：

1、中文“公平”的內(nèi)涵，需拆分為意指規(guī)則公正的“公平”和意指結(jié)果相近的“均平”，前者是保護(hù)、促進(jìn)效率的，后者則的確與效率有一定的此消彼長關(guān)系。政府的責(zé)任在于前者主要是制定法規(guī)、維護(hù)公平競爭；在于后者主要是抑制、緩解收入懸殊。

2、基本公共服務(wù)的“均等化”是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“托底”之責(zé)，應(yīng)當(dāng)明確樹立為政府目標(biāo)，但在我國現(xiàn)階段只能作為長遠(yuǎn)目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地動態(tài)接近（“盡力而為又量力而行”）。

3、政府為發(fā)揮好職能，需要把握好市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的政策理性，才能把好的動機(jī)與好的效果統(tǒng)一起來（如“居者有其屋”的實(shí)現(xiàn)路徑和工作要點(diǎn)，應(yīng)防止落入誤區(qū)）。

4、為把握好收入再分配的政策理性，需以對居民收入差異形成原因的正確分析為前提，作出區(qū)別對待的政策設(shè)計，方能正確把握均平——效率間的權(quán)衡（本文就此作出了七種原因分析和四類政策區(qū)分）。

一、“公平”的概念和“公平與效率”的關(guān)系亟需廓清

關(guān)于“公平與效率”的討論所涉及的現(xiàn)實(shí)問題是非常重要的，而且引起了各方面的強(qiáng)烈關(guān)注。中央政治局領(lǐng)導(dǎo)同志開會專議收入分配問題之后，學(xué)術(shù)界討論更為熱烈。已有不少研究者指出：公平與效率的關(guān)系并非全是此消彼長的對立關(guān)系，也有相互促進(jìn)、互為條件的關(guān)系，這是很有道理的。我認(rèn)為，如果從細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)研究的角度，應(yīng)該把中文的“公平”之內(nèi)涵再拆分一下。通常人們談到很多的公平問題，但如果翻譯到英語的語境中去，要視情況的不同翻譯成兩個單詞才能較準(zhǔn)確地表達(dá)原意，分別是fairness和equity。實(shí)際上人們討論公平問題時，往往是把這兩個概念混同，完全“一鍋煮”了，后邊帶來的問題就是“搗漿糊”，無助于問題的廓清。比如說現(xiàn)在大家越來越多地認(rèn)同起點(diǎn)的公平、過程的公平和結(jié)果的公平這樣的劃分，我理解起點(diǎn)公平和過程公平是英語fairness之意，這兩個公平和效率是沒有矛盾的，并且是保護(hù)、促進(jìn)效率的，主要是指通過公正的待遇和處理，使大家各自發(fā)揮相對優(yōu)勢，使大家得到一種發(fā)展中的公平的環(huán)境。但到了結(jié)果的公平，則主要是指英語equity之意，實(shí)際是指結(jié)果的均平狀態(tài)，這種均平確實(shí)與效率有一定的此消彼長的關(guān)系，調(diào)控者需要作出合理的權(quán)衡掌握。

廓清漢語中“公平”在不同情形下實(shí)際分別所指的規(guī)則公正的“公平”和結(jié)果相近的“均平”這兩個不同對象，對于國人和研究者們現(xiàn)在深入討論問題會很有幫助。我認(rèn)為迫切需要在這方面做一些矯正，有利于大家討論時有的放矢，不打“三岔口”。近些年收入分配方面的矛盾凸顯之后，在人們討論時往往都說得慷慨激昂，爭論往往很激烈，但是卻大都把英文里可以很好區(qū)分的這兩樣?xùn)|西混在一起說，結(jié)果就帶來了在一個概念下說不同的事情、實(shí)際沒有共同語言的情況，造成了中文語境中“公平與效率”問題的混亂。我認(rèn)為學(xué)術(shù)界今后應(yīng)該在這方面努力區(qū)分開“公平”與“均平”，爭取促成各方把概念首先合理化、清晰化。

二、“公平”與“均等化”方面的政府責(zé)任

應(yīng)當(dāng)明晰化、合理化、動態(tài)化

如果從起點(diǎn)公平、過程公平（意在公正）的角度來看，政府的應(yīng)盡之責(zé)是制定和維護(hù)必要、合理的法律制度和規(guī)則，保護(hù)合法的產(chǎn)權(quán)和公平競爭的環(huán)境（“刷出一條起跑線”）。如果從結(jié)果公平（意在均平）的角度來說，政府的作用應(yīng)更多地體現(xiàn)為通過再分配手段抑制、緩解收入懸殊。前期的“結(jié)果”在一定場合又是后期的“起點(diǎn)”，于是又聯(lián)系到政府的另一項(xiàng)應(yīng)盡之責(zé)，就是努力發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基本公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“均等化”，這個均等化我理解也就是要托一個底，是政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實(shí)施社會救濟(jì)與基本社會保障這類東西，對其應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。但是這并不應(yīng)理解為政府可以和應(yīng)當(dāng)大包大攬地起過度的作用，把在公平競爭之中和之后必然形成的差異壓得十分扁平。

以這樣的一些認(rèn)識看待公平和效率關(guān)系的處理，我認(rèn)為可以更有利于清晰地形成一些政府職責(zé)邊界和“政策理性”的要點(diǎn)，促成政策的合理化調(diào)整，進(jìn)而有利于一些社會矛盾的緩解與多元主體活力的持續(xù)釋放，也可以解開一些對于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中國現(xiàn)代化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于政府“均等化”的“托底”職責(zé)，從國際經(jīng)驗(yàn)方面可以舉一個澳大利亞的例子。澳大利亞政府在再分配中較早明確了“均等化”（equalization）的概念，即強(qiáng)調(diào)使公共服務(wù)結(jié)果均等化。當(dāng)然，這個事情在中國做起來難度非常大，但這是公共財政發(fā)展的方向。上世紀(jì)90年代初，我曾隨團(tuán)專門到澳大利亞做過考察，澳大利亞的政府官員和一些學(xué)者很自豪地說，他們有\(zhòng)"世界上最高水平的均等化制度\"，是依靠轉(zhuǎn)移支付作為基本手段。那里有容量很龐大的、每隔幾年要作系統(tǒng)性充實(shí)改進(jìn)、每年都要做小修小補(bǔ)的數(shù)據(jù)庫，有多少年發(fā)展起來的一套復(fù)雜的計算公式，用以支持和實(shí)施聯(lián)邦政府自上而下對不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。這些公式里的內(nèi)容已復(fù)雜到專家記不住、外行看不懂的程度，但是他們認(rèn)為這在公共事務(wù)博弈里是有必要的。通過各方參與把這些很復(fù)雜的公式、權(quán)數(shù)、系數(shù)制定出來，具有消解社會矛盾的作用，也就是說，這有利于把社會中不和諧的東西歸于和諧：簡單公式的計算結(jié)果和復(fù)雜公式的計算結(jié)果，最后均等化效應(yīng)上的差別是不大的，但是在這個過程中，矛盾不再變成公眾和政府之間的爭議，也不再變成聯(lián)邦和地方之間的爭議，而是經(jīng)過一個透明的博弈，大家（包括各個地方政府和社會公眾）都可以對轉(zhuǎn)移支付資金的使用規(guī)則和分配公式發(fā)表意見，共同討論如何去作動態(tài)的改進(jìn)，結(jié)果是大家接受了一個雖然越來越復(fù)雜、但又是現(xiàn)實(shí)的、可操作的處理方案，矛盾也就在這個方式下平和處理了，化解掉了。這個經(jīng)驗(yàn)對于我們中國而言，也很有啟示意義。

澳大利亞的均等化目標(biāo)，原則地說，是政府要做到對于其每一個國民，無論在國內(nèi)什么地方，是在非常繁華的悉尼、墨爾本也好，還是在地廣人稀的北方領(lǐng)地也好，那些應(yīng)當(dāng)由政府提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，比如說基本的醫(yī)療救助、基礎(chǔ)教育等等這些東西，大致在使用價值的“結(jié)果”上是均等的，即“每個社會成員都能享受大體均等的公共服務(wù)”。那么政府花的錢即供給成本決不是均等的。比如說在悉尼、墨爾本，都是幾百萬人口的大城市，需要設(shè)立急救站，政府可給予支持，設(shè)若干個點(diǎn)、配若干輛車和專業(yè)人員即可。到了北方領(lǐng)地，這項(xiàng)均等化的公共服務(wù)要怎么配？在那里，國土面積非常大，而總共只有19萬人口，地廣人稀，急救車就不解決問題，那可能就得設(shè)立若干個配直升飛機(jī)的急救站點(diǎn)。收到一個急救電話，悉尼是派急救車30分鐘內(nèi)到場，北方領(lǐng)地是發(fā)急救飛機(jī)也30分鐘內(nèi)到場，結(jié)果均等化了，但成本有時候差的不是幾倍、幾十倍，而可能是上百倍之巨。北方領(lǐng)地19萬人口中的小學(xué)、初中生受到的教育，也要跟悉尼、墨爾本這邊差不多，那么政府就需要出高薪使高水平的教師在北方領(lǐng)地也安心教書。這個意思說清楚了，可能原則上一般人都會認(rèn)同，但是回到中國現(xiàn)實(shí)中，往這方面努力時，差距可是太大了。為理解這方面的反差，不同區(qū)域社會成員基本收入水平的差異，可以作為一個參照背景，用來體會不同國家的政府實(shí)現(xiàn)“均等化”的難易程度上的差異：澳大利亞有一個統(tǒng)計，按照人均收入指標(biāo)，澳大利亞最繁華發(fā)達(dá)的悉尼、墨爾本這樣的區(qū)域，和最欠發(fā)達(dá)的北方領(lǐng)地這樣的區(qū)域，人均收入水平的上下差異不超出20%。雖然其他如工商活動方面的差異可能非常懸殊，但是到了人均收入上面，澳大利亞實(shí)際上是一個相當(dāng)扁平的社會。意大利的這個數(shù)據(jù)我也見過，是不超過30%（那里要對西西里這樣的地方給予較大力度的轉(zhuǎn)移支付）。中國現(xiàn)在沒有這方面非常詳實(shí)的收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如果按照人均GDP做一個參照來看的話，90年代初有人做過較細(xì)致的工作，是一個一個縣按統(tǒng)計數(shù)據(jù)摳出來的結(jié)果：同樣是幾十萬人口的區(qū)域，當(dāng)時人均GDP水平最高的珠海市斗門區(qū)和最低的貴州省晴隆縣，相互間差出82倍！這是何等懸殊的狀態(tài)，與澳大利亞完全不可同日而語。所以在中國的現(xiàn)階段，公共服務(wù)均等化的理念應(yīng)當(dāng)樹立，但在工作層面還只能作為一種漸進(jìn)過程，向遠(yuǎn)期目標(biāo)努力地逐步靠近。也就是說，不同發(fā)展階段上，對政府責(zé)任的具體邊界需要作合理的動態(tài)掌握，按照一個正確的大方向，循序漸進(jìn)，才力所能及（既盡力而為，又量力而行），取得意愿方向上的較好效果，而避免出現(xiàn)脫離實(shí)際的失誤舉措。

現(xiàn)階段中國的一個最直接的現(xiàn)實(shí)例子就是：大家都意識到“三農(nóng)”問題的重要性，都擁護(hù)中央的惠農(nóng)政策導(dǎo)向和贊成“公共財政的陽光照耀農(nóng)村”，但在具體工作中，實(shí)事求是地說，近年卻只可能做到“讓公共財政陽光更多地照耀農(nóng)村”，而不可能很快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。急于求成，力不能及，很可能結(jié)果是脫離實(shí)際，欲速不達(dá)。舉一個具體的例子：在西藏的調(diào)查中，我了解到拉薩轄區(qū)小學(xué)前三年的教學(xué)，相當(dāng)大的部分還是在“流動教學(xué)點(diǎn)”進(jìn)行，要使失學(xué)兒童問題較好解決并使教育水平提高，必須下決心把這前三年的教學(xué)與后面三年的狀態(tài)拉平，實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)寄宿制（后三年已初步實(shí)現(xiàn)了）。我問拉薩的教育局長：“十一五”期間做到這一點(diǎn)，所需“硬件”（校舍、設(shè)備等）和“軟件”（配教師、生活管理員，以及那里必須有的學(xué)校牧場放牧員、擠奶員等）所需的財力投入是多大？局長回答，匡算下來，拉薩地區(qū)需5個億。我接著問，全西藏要做到這一點(diǎn)，大約需多少財力？局長說，算不準(zhǔn)，但其他地區(qū)的條件只比拉薩差而不會比拉薩好，成本只比拉薩高而不會比拉薩低，所以粗略估計，整個西藏要做這件事，財力要求上不會低于60個億。我認(rèn)為這種事肯定是需要做的，但只要人們一具體了解基本情況，就馬上可知只能積極漸進(jìn)。現(xiàn)在西藏經(jīng)過這么多年的發(fā)展，自治區(qū)每年財政收入多大規(guī)模？12個億。加上中央轉(zhuǎn)移支付等，支出規(guī)模有150億左右，但那要覆蓋千頭萬緒多少事情！今后五年如果每年為解決這一件事拿出十多個億資金，的確要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)前提下，下極大的決心才有可能。即使做到了這一點(diǎn)，在義務(wù)教育“均等化”方面也只能說上了一個臺階，而遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，何況還有其他那么多公共服務(wù)事項(xiàng)的均等化要求都必須兼顧！所以面對國情，均等化的目標(biāo)應(yīng)明確樹立，但需實(shí)事求是地漸進(jìn)實(shí)施，逐步接近。政府在追求公平和實(shí)施“均等化”方面的責(zé)任應(yīng)當(dāng)明晰化，同時還必須合理化、動態(tài)化，即積極穩(wěn)妥地把均等化的實(shí)現(xiàn)把握為一個歷史過程。（未完待續(xù)）

（作者單位：中華人民共和國財政部）