審計自主裁量權實證分析

目前，在我國國家審計中，由于審計實施過程、審計報告、審計意見書、審計處理決定，均由實施審計項目的審計小組完成，查出違法違規金額后，最后處理處罰多少都是由審計小組來決定的，由于檢查權與處理處罰權沒有分開，審計監督過程中留下了太多“人治”的痕跡，這就使得國家審計執法人員在審計監督中對檢查出的問題，有法可依的按法制規定處理時，總是有一定的彈性空間，審計人員可以在這個區間內有選擇權也就是審計人員有一定的自主裁量權。

一、研究對象

為了了解自主裁量權的存在及現狀，本文對《1991～2001全國審計統計資料匯編》中的數據進行分析，選取了地方審計機關1991～2001年期間的“審計查出應上繳財政金額”和“審計查出已上繳財政金額”來進行分析，在“已上繳金額”跟“應上繳金額”對應關系上，如果沒有其他因素的影響，那么從理論上來講，“已上繳金額”應該等于或者無限接近于“應上繳金額”，兩者之間存在的差額，正是自主裁量權的大小或幅度。地方審計機關1991～2001年的數據如表1：

二、地方審計機關審計處理處罰上繳率的數量分析

（1）利用EViews軟件分析

在“已上繳金額”跟“應上繳金額”對應關系上，如果沒有其他因素的影響，從理論上來講，“已上繳金額”應該等于或者無限接近于“應上繳金額”。對“已上繳金額”和“應上繳金額”建立一個一元模型，設定“已上繳金額”為Y（應變量），“應上繳金額”為X（自變量），其模型建立如下：Y＝CX+u（u～隨機干擾項）

利用EViews軟件對模型進行線性回歸分析，其結果如下：

Dependent Variable：Y

Method：Least Squares

Date：12／16／04 Time：15:28

Sample：1991～2001

Included observations：11

在結果中可以看到，自變量系數C=0.738，相關系數擬合優度R²=0.994，擬合方程形式如下：

Y＝0.738X＋u

Y＝（84.29）

R²=0.994

擬合優度R²是反映擬合值與真實值之間擬合程度，當R²越接近于1時，擬合值與真實值之間擬合程度就越好，當R²越接近于0時，擬合值與真實值之間擬合程度就越差。從上面R²=0.994的結果可以看出，擬合的結果很好，擬合值跟實際值的偏差很小，擬合圖1能更直觀的反應出來。

（2）上繳率統計分析

圖2、圖3顯示，審計機關上繳率控制在0.6～0.8之間，說明地方審計機關自主裁量權幅度控制在一定的范圍。

三、思考

從審計管理角度分析，審計自主裁量權隨意大的幾點原因：

（1）審計監督封閉運行，未做到審計公開。

二十多年來，我國國家審計從審計計劃、審計實施、審計處理處罰都是處于非開放狀態。審計項目由各部門在封閉狀況下自行確定；審計實施由各部門在封閉狀況下自行實施；審計報告和審計決定，被審計單位和審計部門只有個別人了解情況。由于審計監督封閉運行，導致審計自主裁量權隨意大。

（2）審計處理處罰機制缺陷，未做到審處分離。

我國審計機關脫胎于財政部門，各級審計機關在很大程度上仍是自我約束、自我監督、自我獎懲，沒有建立起一系列的相關機制，雖然建立了一些規范和辦法，但還遠遠不適應形勢的需要，也不符合國際慣例。監督機制、制約機制、激勵機制不健全、不完善。法制監督有空隙、可規避、不全面、不具體，行政監督不完善，不規范，輿論監督沒有法律證據，其他監督也只流于形式。由于審計處理處罰機制缺陷，導致審計自主裁量權隨意大。

（3）審計合謀存在，未做到嚴肅執法。

由于審計人員的個體素質以及審計機關的群體素質參差不齊，分析、推測、判斷問題角度不一樣，決策水平高低不齊，就肯定會帶來審計執法的多樣性和審計質量的風險性，個別審計機關和審計人員故意利用這一點來規避審計法律、法規，為個人或小集團謀取利益。對違法違規問題重處理、輕處罰，有的甚至只處理、不處罰。如對漏繳的收入只給予補繳的處理或象征性的給予處罰；該處罰的問題只要求糾正而不給予處罰等。由于審計合謀存在，導致審計自主裁量權隨意大。

（4）審計經費短缺，未做到廉潔從審。

審計經費短缺導致審計自主裁量權存在。審計署1999年提出的“八不準”的措施，對割斷審計機關在經費等物質條件方面與被審計單位的聯系，最大限度地減少審計機關對被審計單位的依賴，保持審計機關的獨立、公正和廉潔，具有極其重要的意義。但是，由于我國各地經濟發展的不平衡性，一些經濟欠發達地區審計機關經費缺乏保障，至今難以實現“八不準”的要求，執行審計任務時，在食住行等方面還難以完全擺脫對被審計單位的依賴，不同程度地制約著審計執法的力度和廉政建設的深度。在經費不足的大環境下，一些審計機關的行為失范。有的將審計執法行為與自身經費掛鉤，為自身“口糧”而打算；有的采取違法違規的手段獲取經費，將審計執法行為變為一種交易，為了換取經費，不惜以放棄法律賦予的神圣職責，放棄國家經濟監督機關及其工作人員應有的原則為代價；還有的假公濟私，以解決經費為名中飽私囊。由于審計經費短缺，導致審計自主裁量權隨意大。

（5）審計信心不足，未做到依法查處。

一些單位領導人員，在審計中被發現了有經濟問題，但是，有些當事人還是“易地仍為官”，級別待遇不變，名譽地位沒降，這些都使得審計人員產生了對反腐敗的失望情緒、審計原則的動搖和審計職業道德中的自私心理。在審計處理處罰中，使審計人員可以斟酌違法違規行為的具體情況在法定的處罰幅度內自由選擇處罰方式、程度，即法律、法規、規定處罰的上限、下限。有些審計人員“就此”理解為：該重的不重，該輕的不輕，就低套用，從輕處理；有的是該全額處理的，只處理余額；該進行追究個人經濟、行政責任的，罰款了事；該移交紀檢、檢察、司法機關處理的，不提出移交，審計執法過寬。由于審計信心不足，導致審計自主裁量權隨意大。

（作者單位：江西省審計廳）