慈善捐贈、公共物品的自愿提供與非營利組織

摘要：提供公共物品的非營利組織是市場經濟中不可或缺的組織之一。非營利組織主要依靠人們的自愿機制運行，人們自愿捐贈背后原因的復雜性和實際捐贈行為的影響因素共同決定了人們的捐贈決策。根據我國非營利組織資金困境的不同原因，采取相應的政策措施，化解非營利組織的資金困境，提高公共物品的供給水平。激勵人們自愿捐贈的稅制設計需要考慮稅價彈性與收入彈性；政府對公共物品的支出需要考慮“擠出效應”；非營利組織的服務收費可以與政府購買相結合。

關鍵詞：慈善捐贈；公共物品；非營利組織；籌資

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003—7217(2007)04—0078—05

公共物品理論的一般結論在于如果純公共物品是由私人自愿提供的話，它就會供給不足。然而在現實經濟中，似乎有很多重要的例子說明純公共物品可以通過自愿機制來提供。除了顯而易見的私人為慈善機構捐贈的例子之外，還有很多非營利組織也會得到人們的自愿捐獻，非營利組織正是主要依靠人們的自愿貢獻機制來運行。

一、人們為什么自愿捐贈

盡管純公共物品的私人提供可能由于普遍的“搭便車難題”而面臨不足。人們依然發現，現實中有很多例子，如慈善捐贈、貧困消減、人道服務、環境保護等這些純公共物品很多都是由私人提供的。那么人們為什么會自愿捐贈金錢、勞動給慈善機構或其他的非營利組織?

1、無條件自愿貢獻模型——利他主義的解釋。對于人們為什么捐贈的一個重要解釋是利他主義，人們之所以捐贈是因為人們受“快樂著人的快樂”驅使而捐贈。也就是說，人們的確關心他人的收益、他人的幸福等情況，這是一種純利他主義的解釋。但是純利他主義的解釋似乎在實踐中不能得到完全驗證，因為如果純利他主義是人們的占優戰略的話，公共物品的政府供給就會擠出私人供給。換句話說。既然人們捐贈是為了提高他人的福利或者他人的幸福水平的話，那么當政府供給了充足的公共物品或者為慈善機構提供資助時，私人也就傾向于減少慈善捐贈，這種現象就是政府對私人捐贈的“擠出效應”。

但是這種“擠出”似乎遠遠不能解釋現實及某些實驗的結果。因此，Andreoni和Offerman等提出公共物品的供給中存在顯著的“光熱效應”。這種“光熱效應”就是一種非純利他主義模型，它假定人們的捐贈行為也會給捐贈者個人帶來某種利益。例如在慈善晚會中，富人捐錢有很大一部分原因是出于獲得名譽和聲望的考慮，也就是說人們的慈善捐贈本身會給他們自己帶來好處。Comes，San-dler以及Steinberg，從公共物品與私人物品聯合生產的角度解釋了自愿捐贈，人們貢獻公共物品的原因在于同時可以消費私人物品而獲得效用，例如人們在慈善商店購買東西，既為公共物品捐贈了金錢，同時又消費了私人物品，獲得了效用，這種解釋其實也可看成是一種非純利他主義模型。

2、有條件自愿貢獻模型。實驗經濟學證明，人們在一定條件下，會產生合作的傾向。奧爾森注意到人們有時為了獲得聲望、尊敬、友誼以及其他的社會和心理目的而進行捐贈；貝克爾認為慈善捐贈明顯會受到人們渴望避免被他人瞧不起或接受社會認可而實施；Kreps等建立了聲譽模型解釋了人們為什么會合作，而不傾向于搭便車。

3、其他解釋。Sugden提出了一個使命或責任模型來解釋非營利部門。他認為大多數人都相信搭便車是不道德和錯誤的。這樣，只要別人捐贈，則自己也感到有義務捐贈；Webster從社會責任感解釋人們的自愿捐贈。所謂社會責任感是指人們愿意幫助他人，做有利于社會的事情，而不論回報。

二、捐贈行為的影響因素

人們捐贈背后的原因比較復雜。決定人們是否捐贈、捐贈多少，以及政府的激勵政策同樣也會影響人們的捐贈決策和行為。

1、慈善捐贈與個人所得稅率、個人收入水平。捐贈一般可以分為兩種類型：直接捐贈，即人們為非營利機構捐贈金錢、實物、勞動等；間接捐贈，即購買慈善彩票。為提高居民捐贈量，各國普遍采取個人所得稅減免。但這種稅收減免能否獲得經驗支持?Amornrat等學者對此作了計量分析，分析結果表明捐贈與政府稅率和捐贈者的收入水平有關，捐贈的稅收彈性為負，其絕對值大于1，而收入彈性小于1。這說明，捐贈量對政府的稅收減免很敏感，對收入水平不敏感。此外，分析結果還表明稅率不影響間接捐贈量，但影響間接捐贈行為，因為稅率降低導致更多的人參與慈善博彩；直接捐贈者是否捐贈不受稅率影響，但減免影響個人直接捐贈量。

2、現金捐贈、時間捐贈與個人所得稅率。現實中的直接捐贈表現為兩種形式，即捐贈金錢和捐贈時間(勞動)。研究發現，時間的捐贈和金錢的捐贈兩者之間大致呈現互補性，意味著一個人捐贈時間越多，相應地捐贈金錢也越多。個人所得稅優惠對人們的捐贈有積極作用，若個人所得稅稅價降低1％，現金捐贈增加約1.8％，志愿勞動增加約0.05％。志愿勞動的工資彈性為-0.8，這意味著當人們時間的機會成本增大時，人們會減少志愿勞動時間，而轉而去掙錢。

3、政府支出、收入分配與私人捐贈。War，Roberts建立模型的實證研究結果表明政府支出對私人捐贈存在“擠出效應”，這種擠出或替代是“1美元對1美元”的。但是Roberts的分析僅限于純利他主義的情況，如果考慮到非純利他主義的話，私人捐贈額在均衡結果中就是正的，不會為零。Warr和Bergstrom等通過理論分析表明政府的收入分配政策對于個人捐贈或公共物品的供給量而言是中性的。Andreoni將人們的非純利他主義動機考慮在內建立了一個公共物品的一般化模型，分析結果表明政府的收入再分配政策(如稅收)對私人捐贈的“擠出”是獨立于個人收入、收入彈性和收入效應的。如果政府對利他程度較小的社會成員征稅時，政府的擠出效應就不是很大，這與人們的收入水平、收入彈性或初始的捐贈額無關。之后Andreoni作了進一步的數據檢驗，結論表明導致收入從利他程度低的人到利他程度高的人的再分配能增加公共物品提供總量。人們的利他系數表現為U型曲線，其政策意義在于，若對利他系數最低的收入組增稅，而對利他程度最高的收入組減稅的話，可能會增加私人捐贈。

從以上分析可以看出，人們合作或自愿捐贈背后的原因十分復雜，影響人們捐贈決策的因素也是多元化的。為了提高公共物品的供給水平，必須考慮人們捐贈原因的復雜性。現實情況是，大多數人的利他行為都是非純的，人們希望從捐贈本身獲得某種利益；也不能期望每個人的道德水平都很高，認為搭便車是錯誤的。其次，影響人們實際捐贈決策的因素也很多，政府的個人所得稅優惠、個人收入、政府支出都可能影響人們的捐贈量。這樣，為了提高公共物品的供給水平，激勵捐贈的機制設計就變得至關重要。

三、非營利組織的資金來源與國外經驗

實際來看，提供不同公共物品的非營利組織獲取資金的來源不同。根據美國勸募咨詢協會(1982)的統計，美國1981年流向慈善機構的私人捐贈總額達536億美元，這大約占當年國民生產總值的2％。而美國捐贈基金會最近公布的一項研究報告顯示，美國2005年慈善捐贈為2602.8億美元，約占美國當年國內生產總值的2.1％。可見，慈善捐贈占國民生產總值的比例一直比較穩定。如表1，根據問卷調查顯示，美國1993年每個家庭的平均捐贈量流向的慈善機構依次為宗教組織、教育以及公共事業。如表2，美國1992年慈善機構按亞分類的年度資金來源為私人捐獻、其他部門的購買或支出以及其他收入，在這些部門中，宗教組織獲得私人捐贈最多，其次為藝術與文化，再次為公民、社會與共濟組織。而健康服務作為美國最大的非營利收入來源，則最少依賴于私人的捐贈，私人捐贈只占其收入來源的3.6％。

從世界上其他國家來看，公共資助、私人捐贈、收費在非營利組織資金來源中的相對重要性也不盡相同。在大多數歐洲國家，非營利組織較多地依賴于公共資金，雖然收費在某些領域也扮演著同樣重要的作用。相關研究表明(Lester M.salamon和Anheier，1994)，在西歐國家里，非營利部門規模相差無幾，但在英國，私人捐贈是非營利組織重要的收入來源。衛生保健在美國所占比重很大，但是這一領域私人捐贈卻顯得并不重要。德國有很多非營利醫院是依靠其國家衛生保健系統的支付來運營的。教育和科研在英國和日本都非常重要，這些部門主要是由收費和政府資助來運營。相較而言，德國具有比較少的私人教育機構。全球非營利機構活動范圍分布的差異，反映了國家在提供社會服務、衛生保健、教育方面的巨大作用。同時，也反映出政府對待非政府組織的不同態度，非政府組織常常可能成為政府政策的反對力量。有些國家比如美國，對非政府組織的管制可能要比歐洲和日本松些。

由此可以看出，國外非營利組織的資金渠道主要有如下途徑：第一，政府資助。當然這種政府支出的形式在國外是多樣化的，政府和非營利組織之間經常形成公私合作伙伴關系，從政府那里間接獲取資金支持。這時，主要防止的是政府的津貼會不會減少私人的自愿捐款和減少多少的問題。第二，私人捐贈。人們對非營利機構的捐贈可能源于純利他主義，也可能源于非純利他主義，還可能出于道德、使命感、責任感等。這樣，個人為了提高公共物品的供給量，都會或多或少地進行慈善捐贈。但是，每個人的利他程度又是不同的，不可能期望每個人都有較高的利他主義系數，大多數人的利他主義傾向都是非純的。所以，為了有效避免公共物品中的搭便車和非合作行為，世界各國都普遍采取了對公共物品的自愿貢獻減免稅的方法激勵個人的自愿捐贈，提高公共物品的供給水平，減少效率損失。還有一種間接捐贈方式是發行彩票，在國外，非營利組織通過發行彩票募集資金是一種很重要的方式。理論分析表明，慈善博彩能促進人們合作，克服搭便車行為，彩票發行和為公共物品籌資相結合會大大提高彩票銷售額。第三，會費或服務收費。很多提供俱樂部公共物品的非營利組織，其服務對象一般是會員，為了避免這種公共物品消費的擁擠性，采取向入會的會員收取一定會費的形式，以減少服務對象保證公共物品會員消費的非競爭性。因此，會費可能就構成了這類非營利組織的主要資金來源。這種非營利組織在國外和中國都很普遍，比如行業協會等。另外一些非營利組織比如非營利醫院、大學等通過提供特定的服務，并向服務對象收費來彌補成本的一部分甚至是全部，這些非營利組織是提供非純公共物品的組織，非純公共物品由于具有一定的私人物品的特點，因此具有一定的可銷售性，這類非營利組織可以通過服務收費來覆蓋其提供公共物品的成本。

四、我國非營利組織資金困境與化解

隨著經濟的發展，社會的轉型，人們需求的日益多樣化，這些年各類非營利組織在我國獲得了很大的發展，但同時也存在一些困難和問題。根據2000年對全國民間社團組織進行的問卷調查的統計分析，有41.4％的社團認為它們面臨的第一困難是缺乏資金。

(一)我國非營利組織資金缺乏的原因

1、缺乏必要的政府資助。我國的政府部門并沒有像美國那樣，通過為非營利組織提供資助，委托非營利組織提供服務，也就是不存在政府與非營利組織之間的服務購買和契約關系。在非營利組織的資金來源方面，官辦非營利組織主要由政府投資，政府直接生產公共物品，這類非營利組織比民間非營利組織資金狀況好。而對于純粹的民間組織來說，他們的資金獲得渠道比較單一，很多組織資金的來源具有偶然性。

2、私人捐贈在非營利組織資金來源中所占比例較小。對于直接捐贈而言，我國目前捐款比較積極的是組織捐款或法人捐款。個人捐款所占的比重很小，個人捐贈勞動或時間的估計就更少。而根據國外經驗，個人捐贈一般會占到很大一部分。對于間接捐贈形式的福利彩票而言，我國現行的發行方式在宣傳上過于突出其獎金數目和獲獎概率，而對彩票發行的公益性、慈善性宣傳不夠，這會影響彩票的銷售額，因為強調彩票的公益性會增加彩票發行者的善款收入，“公益性”是促使人們購買彩票的重要因素。此外，我國的彩票發行缺乏廣告效應，因為慈善組織的勸募廣告，能夠提高、喚醒公民的志愿意識、公民意識以及平等性感覺，這也會有利于私人捐獻。

3、法規和政策激勵作用不足。1999年國務院頒布的《公益事業捐贈法》規定，自然人、法人或者其他組織對公益事業的捐贈享受相應的稅收優惠，是涉及捐贈方稅收優惠的重要法律。但是這部法律的可操作性和公眾的知曉度似乎并不高，導致這部法律很難起到激勵公民捐贈的作用。另一方面，我國對非營利組織的稅收政策也不明確、不具體、不系統，稅法中沒有明確體現出對非營利組織的界定、對不同類型非營利組織減免的稅種、減免幅度等具體內容。

4、管理體制和民間的觀念及意識落后。我國對民間組織的控制比較嚴格，非營利組織的成立必須經過業務主管部門和民政部門的雙重審核、雙重負責、雙重監管。民間非營利組織難以合法地自發成立，非營利組織越難成立，說明公民通過自愿方式提供公共物品就越難，公共物品提供的自愿機制就難以正常實現。結果在社會經濟的發展過程中，人們的公共需求得不到及時響應和滿足。另一方面，民間的志愿意識和觀念也很淡漠，原因之一是我國的非營利組織長期以來都是采取的政府選擇的方式，人們一直以來認為公共物品應該是而且都是政府部門提供的，由于政府提供的“免費幻覺”，使人們有很強的搭便車愿望；原因之二是政府對公共物品的支出可能會擠出私人對公共物品的自愿供給，這也導致人們對慈善事業漠不關心和不積極地為民間組織捐款。

(二)政策建議

第一，強化政府資助。政府資助不論現在還是將來都是非營利組織資金來源的一個重要組成部分，只不過不同的非營利部門獲得政府資助的力度、規模、形式有所不同。針對不同領域的非營利組織、不同類型的非營利組織提供公共物品的公共性、公益性及受益范圍的不同，政府的資助強度和方式可以不同。并且，政府資助不一定要采取政府直接投資親自經營的方式，這種政府直接生產的方式對私人捐贈的“擠出效應”較大。資助形式可以多樣化，其原則在于降低公共物品的供給成本，提供公共物品的效率。例如，政府津貼、補助、政府購買、合同承包等多樣化的形式，這種政府與非營利組織合作伙伴關系既可以降低政府直接生產公共物品的財政負擔、提高公共物品的生產效率，也可以緩解政府直接支出對私人捐贈的“擠出”。政府并沒有直接投資、經營非營利組織，但政府可以做“資金和指導的提供者”。這種伙伴關系將使非營利組織獲得資金的同時改進了公共物品的提供效率，同時還可以監管非營利組織的運營。

第二，有效激勵私人捐贈。要對相關稅收優惠政策加以細化，增強其操作性，以激勵公民捐贈和提高捐贈量。我國當前公司或企業的慈善捐助量較大，個人捐贈的地位無足輕重。目前應該強化激勵公民的私人捐贈，從政府的角度，需要根據人們收入水平和收入結構的變化來設計減免稅政策，估計稅價彈性和政府收入分配政策的有效性。征稅降低了不同收入群體的個人可支配收入，會影響人們的捐贈傾向，稅制設計需要仔細考慮這些效應。從非營利組織的角度，我國慈善機構的勸募形式還有待于多樣化，并且需要采取各種形式宣傳自己；考慮到人們捐贈的非純利他主義傾向，可以將勸募和私人物品的聯合生產相結合，這樣可以提高募集資金的數量。

第三，改革彩票發行體制。民間非營利組織可以通過政府資助、會員費、社會捐贈，甚至在主客觀條件具備的情況下，通過發行彩票來獲得經費來源。在條件不成熟時，也可由政府成立一個類似共同基金或由民間非營利組織聯合建立一個共同基金的組織來發行彩票，并將其資金分配給各個公益組織。并且針對不同的公共物品類別設立基金，增加資金的籌措量。第四，鼓勵、培養人們的志愿和公益意識。將道德教育和志愿行為相結合，鼓勵人們為慈善性的非營利組織捐助勞動，直接或間接地為社會供給公共物品和服務，就是在利他。這種方式將道德教育具體化，有利于培養人們的公益意識。在美國，家長為了送孩子進長春藤，就積極鼓勵孩子參與社區建設，打義工，因為打義工有記錄，學校錄取可以參考。