環境法：科學發展觀的基本制度保障

摘要：中國提出的新的科學發展觀與可持續發展觀是一種包含關系，內容沒有實質差異；科學發展觀的核心內容是人與環境的和諧發展；實踐科學發展觀需要以環境法作為基本的制度保障。準確把握環境法在科學發展觀中的定位，有利于環境法制建設和環境法學研究的進步。

關鍵詞：環境法；科學發展觀；可持續發展；人與環境；和諧

環境法作為保護和改善環境最為有效的手段之一，正日益受到世界各國的普遍重視，并“成為第二次世界大戰以來發展最快的新興法律部門之一”。然而，中國環境法制建設和環境研究起步較晚，環境法學的創建比西方國家要晚大約20年時間。在環境危機日趨嚴重的社會背景下，“環境法規的實施效果越來越不能令人滿意”。筆者以為，要改變中國環境法制建設和環境法學研究的現狀，需要多方面的努力，最重要的是，必須要在科學發展觀的視野中去把握環境法的理論價值與實踐意義。

一、從“可持續發展觀”到“科學發展觀”

發展觀，乃從哲學角度對發展的詮釋，是人們對經濟、社會發展總的看法和根本觀點，是對發展的本質、發展的規律、發展的動力、發展的目的和發展的標識等問題的基本觀點與基本態度。發展觀作為意識形態，其正確與否，對于經濟社會的發展具有重要的影響。

(一)可持續發展觀的確立及其基本內容

1972年。聯合國在斯德哥爾摩召開的有114個國家代表參加的“人類環境會議”預示著人類環境時代的開始。此次會議的重大意義在于產生了與“可持續發展”概念相近的思想。“可持續發展或持續發展(Sustainable development)”這一概念的正式使用，始于國際自然保護聯盟(IUCN)1980年發表的《世界自然保護大綱》。今天，“可持續發展”已成為使用范圍非常廣泛并且具有自然、經濟、社會等多方面屬性的概念。可持續發展的概念如同自由、平等和正義一樣，有著豐富的內涵。從自然、社會、經濟、科技等屬性出發，均可以對其進行描述。截至1997年，其定義據說多達近百種。1987年，聯合國環境與發展委員會發表的《我們共同的未來》認為，“可持續發展”是“既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足其需要的能力的發展”。1991年由世界自然保護同盟、聯合國環境規劃署和世界野生生物基金會共同發表的《保護地球：可持續生存戰略》將“可持續發展”定義為：“在生存于不超出維持生態系統承載能力之情況下，改善人類的生活品質。”1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會，通過了《里約熱內盧宣言》和《21世紀議程》兩個綱領性文件，它標志著可持續發展觀被全球眾多國家認同，并第一次把可持續發展由理論和概念推向行動。可見，可持續發展觀是人類開始對傳統的社會經濟發展模式進行反思，并探索可克服人類與資源、環境之矛盾的新的發展模式的背景下確立的。

中國于1992年8月制定了環境與發展應采取的10大對策，明確提出走可持續發展的道路；1994年3月，中國發布的《中國2l世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，提出了中國可持續發展的戰略、對策及行動方案；1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)，把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在中國的經濟建設和杜會發展過程中得以實施。

可持續發展觀包括以下主要內容：(1)可持續發展的核心是發展。只有發展才能為解決生態危機提供必要的物質基礎，才能最終打破貧困加劇和環境破壞的惡性循環，才能使人們擺脫貧困，提高生活水平。(2)環境與發展是辯證統一的。可持續發展是生態、經濟、社會三個系統的綜合發展。經濟發展離不開環境和資源的支持，環境保護的好壞是衡量經濟發展質量的重要指標，可持續發展的重要標志是資源的永續利用和良好的生態環境。(3)強調“代內公平”。代內公平(intrageneration equi~)指的是代內的所有人，不論其國籍、種族、性別、經濟發展水平和文化等方面的差異，對于利用自然資源和享受清潔、良好的環境享有平等的權利。可持續發展是各地區、全國乃至全球作為一個整體的發展，是全社會范圍內各階層、各集團、各單位都增進利益的共同發展。只是某個地區或某部分人的發展，就不可能具有持續性。發達國家在發展過程中已經消耗了地球上大量的資源和能源，因此也應該承擔更多的節約資源、保護環境的責任。(4)關注“代際公平”。代際公平(inter－generation equity)是指人類的每一代人之間在開發、利用自然資源方面的權利的平等。人類歷史是一個連續的過程，當代人必須留給后代人生存和發展所需要的必要資本(包括環境資本)，后代人擁有與當代人相同的發展權。可持續發展既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。

(二)科學發展觀的提出和基本內涵

2003年10月14日，中國共產黨十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出了當前和今后一個時期經濟體制改革的“五個統籌”和“五個堅持”，是新世紀中國實施可持續發展戰略的新舉措。“五個統籌”，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。“五個堅持”，即堅持社會主義市場經濟改革方向，注重制度建設和體制創新；堅持尊重群眾的首創精神，充分發揮中央和地方兩個積極性；堅持正確處理改革、發展、穩定的關系，有重點、有步驟地推進改革；堅持統籌兼顧，協調改革進程中的各種利益關系；堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展的發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展。此即“新的科學發展觀”。

科學發展觀的核心是堅持以人為本，基本內涵是“全面發展”、“協調發展”和“可持續發展”。“全面發展”就是要謀求國家經濟、政治、文化的全面發展，物質文明、政治文明、精神文明的全面發展，經濟、社會、自然和人的全面發展。“協調發展”就是要謀求經濟、政治、文化相互協作、相互推動，國際間、區域間人口資源環境相互配合、相互影響，形成結構合理、功能完備、速度適宜和效益兼顧的社會良性發展形態。“可持續發展”就是要把控制人口、節約資源、保護環境放到重要位置，使人口增長與社會生產力的發展相適應，使經濟建設與資源、環境相協調，實現發展的良性循環。科學發展觀的本質特征在于科學性，即按照當代經濟學、社會學等哲學社會科學和環境學、生態學等自然技術科學所揭示的社會經濟規律和自然生態規律，去促進發展。科學性的基本內涵包括“正確處理人與人的關系、實現人與人的和諧”和“正確處理人與自然的關系、實現人與自然的和諧”兩個方面。換言之，科學發展觀的基礎理論有兩條主線：一是正確處理和協調人與人的關系，實現人與人的和諧發展；二是正確處理和協調人與自然的關系，實現人與自然的和諧發展。正確處理和有效協調人與自然的關系，是保障全面、協調、可持續發展的前提；而正確處理和有效協調人與人的關系，則是實現全面、協調、可持續發展的關鍵。

(三)可持續發展觀與科學發展觀的關系

全面發展觀、協調發展觀、可持續發展觀都不是十六屆三中全會的首創。但是，把三者有機地統一起來，概括為新的科學發展觀，并賦予新的時代內涵，則是這次中央全會的一大理論貢獻。從兩種發展觀的內容來看，科學發展觀并沒有否定可持續發展觀，而是包含并發展了可持續發展觀，是涵蓋了經濟發展與社會發展、經濟發展與人的發展、經濟發展與政治發展、經濟發展與文化發展、經濟發展與自然的發展、人和自然的和諧等多重關系的新型綜合發展理念。

二、科學發展觀視野中人與自然(環境)的關系

人與自然的關系，又稱人與環境的關系。在生化學上，一般將人類所處的環境分為地球環境、生物環境和人為環境，前二者為自然環境，后者為社會環境。在法學界，一般認為，法律上的環境基本上是自然環境(也不排斥與人類生活密切相關的人為環境)。本文此處按照約定俗成的用法，將環境與自然環境對應。人們對于人與環境之關系的基本觀點，為“人環觀”或“環境觀”。顯然，有怎樣的發展觀，就會有相對應的“人環觀”或“環境觀”。科學發展觀中包含著科學的環境觀，因為科學發展觀力圖科學解決“發展與環境”這一當代社會面臨的重大問題和尖銳矛盾，將發展與環境有機地結合。故而，明確科學發展觀的視野中人與自然或環境的關系，乃準確理解科學發展觀的關鍵所在。

從總體上講，“人與自然相和諧的觀念”是科學發展觀的基本內容。如前述，科學發展觀包含可持續發展觀，而目前“可持續發展”有100多種定義，人們可從社會、政治、經濟、自然、生態、科學等不同角度對它進行描述，但所有定義都沒有離開如何處理和調整人與自然的關系。可持續發展戰略的靈魂在于人與環境相融、和諧的意識，及在生態法則和道德法則衡平基礎上的新的環境價值觀念和倫理道德。科學發展觀中的協調發展，不是僅指各種經濟建設活動、經濟部門或產業行業的協調發展，而是指實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，科學發展觀中的可持續發展，不是僅指人的可持續發展、經濟的可持續發展、當代人的可持續發展，而是指遵循人與自然的和諧統一規律，把發展作為人類與自然協調發展的過程，將發展建立在環境資源和生態承載力基礎上，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，實現當代人和后代人、人與自然的共同永續發展。《我們共同的未來》在其第二章“走向可持續發展”的結論中就指出：“從廣義上來說，可持續發展戰略旨在促進人類之間以及人類與自然之間的和諧。”

從人與自然(環境)關系的角度，不妨將科學發展觀稱為“人與自然和諧發展觀”。在這樣的發展觀視野中，首先需要重新定位人與自然的關系。馬克思主義認為，自然界是人生存發展的基本條件，同時，“人是自然界的一部分”。歷史和現實則又告訴我們，“人類與自然環境共處于一個統一體中，人類的發展離不開自然環境的有力支撐，因而發展是整體的發展，是綜合性的發展，是環境自身的發展和人類發展的有機統一，是生態持續、經濟持續、社會持續三大系統的有機統一。其中生態持續是基礎，經濟持續是條件，社會持續是目的”。人與自然和諧發展的中心內容在于“和諧”。它既遵循自然規律，又遵循社會規律；既調整人與人之間的關系，又調整人與自然的關系；既從人的利益出發，又從非人生命體的利益出發；既為人，又為了環境和大自然；既承認自然的價值需要人去評價，又承認自然或環境的內在價值；主張人類熱愛、尊重、保護、合理利用自然，協調人與自然的關系及人與人的關系，實現社會生產力與自然生產力相和諧、經濟再生產與自然再生產相和諧、經濟社會系統與自然生態系統相和諧、“人化自然”與“未人化自然”相和諧、人與自然相和諧。它的主旨在于確保“天人合一”，即自然與人類的和諧統一。可以說，人與自然或環境的和諧，是實現科學發展觀的前提和關鍵。

三、環境法在科學發展觀中的定位

實現科學發展觀所要求的人與自然的和諧發展，要求人們改變傳統的生產方式和生活方式，改變人類對于自然的態度，在開發和利用自然資源的同時，必須注重對環境資源的保護。這些條件的滿足需要多方面的保障，其中最重要的當列環境法的強制。

(一)環境法是全面協調人與環境關系的強大法律武器

傳統法學理論認為，法律只能調整人與人的關系，但“環境法經過漫長的歷史發展時期，環境法學經過許多環境法專家的長期摸索和反復探討，逐漸形成了獨特的環境法學基本理論，這就是有關調整人與自然的關系和人與人的關系的法學理論”。環境法在“可持續發展”理念的指導下，不再以經濟利益作為法保護的唯一目標，而是把環境利益提升到很重要的位置予以保護；不再僅關注人們的物質利益，還關注其生活在舒適環境中的精神享受；不僅關注本代人對資源的利用權利，還關注后代人對環境可能的利用。環境法通過法律形式保證合理開發自然環境和自然資源，保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染、環境破壞及其他環境問題，保護其他生命物種，從而成為協調人與環境的關系和人與人的關系的有效手段。以《憲法》關于“國家保護和改善生活環境和生態環境”的規定為基礎，中國《環境保護法》第四條確立了“環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”的原則，這是中國環境法中正確處理人與環境關系的基本準則。

(二)環境法以人與自然的和諧為基本理念和價值取向

“人與自然和諧共處”是環境法學的基本理念。正如一些法學家將正義作為法學的基本價值一樣。一些環境資源法學家也將環境正義作為環境資源法學的基本理念和價值。環境正義作為環境法學最基本的理念，可以衍生出環境秩序、環境安全、環境公平、環境效率等理念。其中，維護和追求人與自然和諧共處、人與人和諧共處的環境秩序，是最能體現環境正義的特色觀念、核心觀念，也是環境法學具有特色的基本理念。蔡守秋教授指出，所謂“環境正義”或“種際公正”就是建立人的權利與動物等自然體的和諧關系，人類公正行為的概念應該擴大到對生物和自然界的關心和愛護；環境正義主張的秩序是人與人的和諧、人與自然的和諧，是人與自然的和諧共處和和諧發展的環境秩序。實際上，環境法的產生被視為是一場“法律的革命”，因為它是對以自然人性為中心的理性主義的法律傳統進行反思為理論背景的，它的理論預設是一種強調人與自然和諧共處的生態法則。有學者還深刻地指出，科學的環境法應當是保障“衡平世代人的利益，實現社會的可持續發展”和“保護人類的‘環境權’和生態世界的自然權利”的環境法。

(三)環境法是可持續發展戰略最有力的促進者和推進器

中外發展的歷史和現實表明，實現可持續發展，需要將人類社會中一切有利于可持續發展的觀念、行為普及化和永續化，需要將可持續發展的經濟資源條件、經濟體制條件和社會環境條件長期保持和不斷完善。這些都有賴于法制的保障。只有通過法律手段，可持續發展的技術規則才能夠轉化為全體社會成員自覺或被迫遵循的規范，可持續發展的機制和秩序才能夠廣泛和長期存在。正如呂忠梅教授所言，環境法在促進持續發展方面有著其特殊的功能。首先。它具備法的一般屬性，能夠使國家調節環境社會關系的活動遵循客觀規律并具有普遍效力，能夠影響和引導被調節主體的環境決策和行動使之符合環境法的價值目標；另一方面也使國家在法定范圍內依法定程序調節環境保護秩序，保證其調節的社會利益取向。防止國家利益侵害社會利益。其次，環境法不僅具有一般法的穩定性屬性，更具有其他法所不突出的靈活性特征。環境問題的廣泛性和復雜性特征要求國家必須適時地調整環境政策，改變調節方式，利用多種手段協同調節。對此，環境法必須相應地作出反應，不能像其他有些法律一樣只對主體活動作出抽象規定，而必須根據情況及時作出變化。再次，環境法通過獨特的調整方法來促進持續發展。環境法必須建立在符合生態規律的環境科學基礎之上，它的特殊調整方法，既包括強行性規范與任意性規范，尤其是提倡性規范的結合，還包括法律化的技術性規范的大量采用。最后，環境法與基礎法部門共同構成一個完整、有序的法體系，它們之間相互制約和合作，在促進各自利益和價值目標的同時，相互協調、妥協和平衡，以共同實現法律調節私人利益、國家利益與社會利益相互關系的目標。環境法也只有在與其他部門法的良性互動、相互妥協中才能更好地促進人類社會經濟的持續發展。

環境法如何確保可持續發展戰略實現呢?首先，環境法通過調整和規范人們在開發、利用、保護、改善環境的活動中所發生的各種社會關系，對不符合可持續發展的高投入、高消耗、低產出、低效益的粗放型經濟增長方式予以禁止和制裁，對符合可持續發展的低能耗、低物耗的集約型經濟增長方式予以促進和鼓勵；同時，要求對污染控制從源頭抓起，推行“預防優先”原則，采取清潔生產方式，實現廢物無害化、資源化；此外，還要求把對環境的負荷減少到最低限度，實行綜合的環境整治計劃，以確保當代人及其子孫后代均能“以與自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活”。而正是環境法這一作用的充分發揮，使得可持續發展戰略得以順利實施。

(四)環境法的獨特屬性使其與科學發展觀的精神實質相互契合

環境法不同于傳統部門法律，它是調節環境社會關系的社會法。作為環境法價值主體的“公共社會”的需要與利益“主要表現為人類社會經濟的持續發展”。為此，環境法具有以下特殊屬性使其特別適用于實現可持續發展戰略：(1)獨特的法律原則和制度。環境法以可持續發展為核心，形成了以經濟、社會和環境協調發展、預防為主、公眾參與的原則體系。在這些原則的指導下，環境法形成了自己的制度體系，其內容包括：環境影響評價制度、排污收費制度、許可證制度、清潔生產制度、限期治理制度等。(2)獨特的環境法律責任體系。環境法吸收并改造了行政、民事法律責任，確立了環境刑事責任。環境行政責任不同于一般行政責任。其構成必要條件只包括行為違法和行為人有過錯；環境民事法律責任確立了無過錯責任原則和舉證責任倒置規則。(3)獨特的利益調控手段。常用的有行政、經濟、技術、宣傳教育等手段，行政手段包括行政強制、行政確認、行政指導、行政征用等，經濟手段包括環境稅收、環境審計、排污收費、排污許可證交易、環保補貼等，技術手段包括環境監測、環境質量標準、排污標準、環境管理標準、環境標志等。當然，中國環境法是在計劃經濟體制下發展起來的環境法，是國家管理環境的管理法，如何完善和修正從而使其適應科學發展觀的基本要求，是值得進一步研究的重要課題。