中國環(huán)境資源法律實施的障礙及對策

摘要：全面建設小康社會要求解決好環(huán)境資源問題，而環(huán)境資源問題解決的關鍵在于環(huán)境資源法律能否有效地實施。文章探討了環(huán)境資源法律實施的內(nèi)涵及其價值，分析了影響環(huán)境資源法律實施的因素以及深層基礎原因。同時提出了要從建立環(huán)境法律體系和環(huán)境法律機制，配套環(huán)境法律實施的外部制度，加強環(huán)境法律監(jiān)督，加強環(huán)境法律宣傳，提高環(huán)境執(zhí)法水平和司法水平，建立環(huán)境資源法律實施的評價標準等方面完善中國環(huán)境資源法律實施的制度。

關鍵詞：環(huán)境資源法律；實施；障礙；對策

全面實現(xiàn)小康必須在科學發(fā)展觀的指導下，從經(jīng)濟增長、社會進步和生態(tài)安全協(xié)調(diào)出發(fā)，保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速和健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平，基本實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展、社會和諧以及人和自然的和諧。這就要求我們正確處理經(jīng)濟建設與人口、資源、環(huán)境的關系，建設有利于人們生存和發(fā)展的環(huán)境友好型社會和資源節(jié)約型社會。隨著環(huán)境資源法律的發(fā)展，中國學者對環(huán)境資源法律進行了深刻的理論反思和實踐探索，并越來越將重心從環(huán)境資源法律立法建設轉(zhuǎn)移到環(huán)境資源法律實施這一使環(huán)境資源法律從應然狀態(tài)進到實然狀態(tài)的過程中來。環(huán)境資源問題解決的關鍵在于環(huán)境資源法律能否有效地實施，筆者在文中探討了環(huán)境資源法律實施的內(nèi)涵及其價值，分析了影響環(huán)境資源法律實施的制度性因素和具體性因素，并從制度經(jīng)濟學、政治學和行政管理學的角度分析了產(chǎn)生這些的深層基礎原因，同時提出了要從建立環(huán)境法律體系和機制，配套環(huán)境法實施的外部制度，加強環(huán)境法律監(jiān)督，加強環(huán)境法律宣傳，提高環(huán)境執(zhí)法和司法水平以及建立環(huán)境資源法律實施的評價標準等方面完善中國環(huán)境資源法律實施的制度。

一、環(huán)境資源法律實施的內(nèi)涵

(一)環(huán)境資源法律實施的含義

國內(nèi)外學者對法律實施理論在理解或表述上雖然有所差異，但都強調(diào)“法的實施是一個過程”。如沈宗靈教授認為法律實施“是指法律在社會實際生活中的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是凡行為受法律調(diào)整的個人和組織遵守法律；另一個是執(zhí)法、司法機關執(zhí)行和適用法律”。孫國華教授認為法律“是使法律規(guī)范的要求在社會生活中獲得實現(xiàn)的活動。法的實施是一個過程。它是將法律規(guī)范的要求轉(zhuǎn)化為人們的行為。將法律規(guī)范中統(tǒng)治階級的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實關系的過程，是使法律規(guī)范的抽象規(guī)定具體化，由可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性的過程”。

由此可見，法律實施即是指需要通過法律實施主體的行為或活動，使書本上的法律變成行動中的法律，使法律從抽象的行為模式變成人們的具體行為，從應然狀態(tài)進到實然狀態(tài)。法律實施具體到環(huán)境資源法律制度上，就是環(huán)境資源法律的實施。對于環(huán)境資源法律的實施，其成果的良好與否，關鍵不只在于環(huán)境資源法律本身的規(guī)定是否科學合理，還在于環(huán)境資源法律實施的各個主體所遵循的基本理念是否符合環(huán)境資源法律的原則和價值，其行為的表現(xiàn)是否符合環(huán)境資源法律的具體規(guī)定。因此，這就要求我們對法的遵守(守法)、法的執(zhí)行(執(zhí)法)及法的適用(司法)等主要環(huán)節(jié)中的實施主體的行為表象做出分析和研究，從而找出制約環(huán)境資源法實施的問題所在，進而改革和完善相應的制度，真正實現(xiàn)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的目標。

(二)環(huán)境資源法律實施的理論內(nèi)涵

環(huán)境資源法律實施的理論內(nèi)涵包括三個思想層次，這三個層次由低到高呈遞進關系：其一是環(huán)境資源法律規(guī)范程序上的貫徹實行，包括環(huán)境資源法律規(guī)范實施主體、實施行為、實施方式和方法以及實施活動過程(程序)都符合法律的規(guī)定，這是最低層次的要求；其二是環(huán)境資源法律實體內(nèi)容的實現(xiàn)。主要體現(xiàn)為現(xiàn)行立法所規(guī)定的權利義務轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，使環(huán)境資源法律的實施實現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，這是較高層次的要求；其三是環(huán)境資源法律的價值切實得到體現(xiàn)，真正形成“環(huán)境友好型、資源節(jié)約型”社會的要求。

環(huán)境資源法律實施是將環(huán)境資源法律加以貫徹和運用，使其在社會生活中得以實現(xiàn)的活動。環(huán)境資源法律的實施可以使環(huán)境資源法律主體的權利義務具體化、現(xiàn)實化，因此具有十分重要的作用。在可持續(xù)發(fā)展時期，環(huán)境資源法律發(fā)展的一個重要特點是各國紛紛加快制定和不斷完善環(huán)境資源的相關立法，同時加強環(huán)境執(zhí)法，使環(huán)境法規(guī)能夠有效地得到實施和遵守，且環(huán)境法實施能力和執(zhí)法效率也得以迅速提高。

(三)環(huán)境資源法律實施的價值

環(huán)境資源法律的實施，有其自身特有的存在價值，這些價值既是環(huán)境資源法律的價值在環(huán)境資源法律實施中的體現(xiàn)，也是環(huán)境資源法律實施的終極目標和意義所在。環(huán)境資源法律實施的價值包括以下三個方面：

第一，環(huán)境資源法律的有效實施，有助于實現(xiàn)人與環(huán)境的和諧相處。環(huán)境法不同于其他部門法律的關鍵在“環(huán)境資源法既調(diào)整人與自然的關系，又調(diào)整與環(huán)境資源有關的人與人的關系”。因此，如果環(huán)境法的守法、執(zhí)法和司法主體能夠有效地實施環(huán)境法，則將有助于改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的“人定勝天…‘取之不盡、用之不竭”對環(huán)境資源盲目破壞和利用的觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠黹_發(fā)和可持續(xù)利用，從而使人與生態(tài)環(huán)境的關系得到真正改善，實現(xiàn)環(huán)境資源法的目的價值——實現(xiàn)人與自然的和諧。

第二，環(huán)境資源法律的有效實施，有助于實現(xiàn)“代際公平”的目標。為了保障公民享有良好的環(huán)境，實現(xiàn)“代際公平”這一價值，就應當在實踐中堅持將環(huán)境問題置于效力優(yōu)先考慮的地位這一原則。尤其是當環(huán)境問題與經(jīng)濟問題發(fā)生沖突時，我們應當貫徹環(huán)境問題優(yōu)先的原則。這不僅因為環(huán)境權屬于人權的基本范疇，是人權的重要組成部分，同時環(huán)境問題涉及“代際公平”問題，當代人是否有權決定后代人的生活方式和生活理念，是值得懷疑的。因此，保存良好的生態(tài)環(huán)境是環(huán)境實施的價值目標和終極意義，這就需要環(huán)境問題處于優(yōu)先考慮的地位。

第三，環(huán)境資源法律的有效實施，有助于中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。隨著全球環(huán)境意識的增強，特別是“環(huán)境標準”、“環(huán)境標志”等綠色貿(mào)易壁壘的興起，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的環(huán)境資源觀念，有助于中國經(jīng)濟的發(fā)展更加符合經(jīng)濟全球化的浪潮和時代發(fā)展的需要，有助于中國企業(yè)的更好發(fā)展，而這種不以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展，正是可持續(xù)發(fā)展所倡導的。環(huán)境資源法律若能更好地實施，既可保證經(jīng)濟發(fā)展又能保持生態(tài)和諧，因此，環(huán)境資源法律的有效實施有其特殊地位和意義。

二、中國環(huán)境資源法律實施的障礙及成因

影響環(huán)境資源法律實施的因素包括兩個方面，首要原因是環(huán)境資源法律本身對涉及實施的制度規(guī)定不健全，不能做到“有法可依”，而更為重要的原因則是環(huán)境資源法律實施的行為主體因存在各式各樣的原因，不能做到遵紀守法、執(zhí)法必嚴。可見影響環(huán)境資源法律實施的因素有制度性因素和具體性因素。

(一)影響環(huán)境資源法律實施的制度性因素

影響環(huán)境資源法律實施的制度性因素，是現(xiàn)價段的環(huán)境資源法律制度本身對環(huán)境資源的實施規(guī)定不盡完善，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

其一，現(xiàn)行的環(huán)境資源法律對一些環(huán)境資源實施中的具體問題并未予以明確規(guī)定。

作為環(huán)境資源法的基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)，對環(huán)境資源法律實施中的許多問題未予以明確規(guī)定。

如對環(huán)境資源保護的獎勵，在一定程度上有助于調(diào)動公民、法人和各種組織在環(huán)境資源保護方面的積極性。但《環(huán)境資源法》僅在總則第8條原則性規(guī)定了“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”。而對獎勵的等級及具體方法，由哪級政府機構進行獎勵等，未予以明確規(guī)定。在實踐中，對于政府機構在環(huán)境資源保護中如何積極發(fā)揮民眾的參與作用也未予以重視．因此也就不難理解“牛玉琴的難題”、“石光銀的困惑”和“哭泣的金錢松”等案例發(fā)生的必然性了。

又如關于政府在環(huán)境保護中的責任問題，在環(huán)境資源保護的相關法律中都未予以明確規(guī)定。缺少對政府責任的規(guī)定，不僅導致了環(huán)境資源實施中重要環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺失和斷裂，更導致了政府應有的表率作用不能實現(xiàn)，形不成有效的社會環(huán)境資源保護的社會基礎和社會理念。

其二，現(xiàn)行的環(huán)境資源法律體系不健全，尤其是監(jiān)督管理體制不夠完善。

目前中國環(huán)境資源法律體系尚未構建起來。一方面，一些重要的法律法規(guī)未出臺，許多必要的環(huán)境單行法存在缺位，如關于濕地保護、荒漠化防治、野生植物保護等。另一方面，環(huán)境資源的綜合性法律未出臺，對環(huán)境資源法律的實施無法起到宏觀調(diào)控和指導作用。如果環(huán)境立法出現(xiàn)體系不一，觀念沖突時，對環(huán)境法律的實施危害更大，尤其是環(huán)境保護基本法與調(diào)整各環(huán)境要素的法律之間，更應當注意和講求體系的協(xié)調(diào)。

而現(xiàn)有的執(zhí)法主體也較為分散，法律法規(guī)授權查處環(huán)境違法行為的部門既有環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、漁政等與環(huán)境資源有著直接關系的部門，也有公安、交通、建設等部門。《環(huán)境保護法》雖然規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”)，然而限期治理的決定權又在政府，這都導致了環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能在很大程度上被肢解，不可能得到有效發(fā)揮。現(xiàn)實中對一些環(huán)境資源的管理，出現(xiàn)了機構重疊、交叉的現(xiàn)象，如實踐中雖然存在“五龍治水”，但現(xiàn)行的水資源管理體系依然較為混亂。

其三，環(huán)境資源法律實施的評價標準尚未建立。

評價環(huán)境資源法律實施的效果，應當具有相應標準。它既有助于從客觀和宏觀上評價環(huán)境資源法律的具體實施情況，對環(huán)境資源法律的實施進行具體量化，進行應有的獎勵和懲處，使相關的公民、企業(yè)、組織和政府及其工作人員，承擔相應的民事、行政及刑事責任，又有助于從具體實踐中發(fā)現(xiàn)問題，從而完善現(xiàn)有的環(huán)境資源法律制度，以適應經(jīng)濟的客觀發(fā)展需要。目前，中國對環(huán)境資源法律實施的評價標準尚未構建起來。而環(huán)境資源法學是一個涉及到環(huán)境科學、生態(tài)科學等眾多自然科學的交叉性極強的學科。缺少環(huán)境資源法律實施的具體評價標準，將不利于環(huán)境資源保護事業(yè)的開展，也影響自然生態(tài)環(huán)境，還會產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的危害。

(二)影響環(huán)境資源法律實施的具體因素

20世紀80年代以來，各國紛紛加強環(huán)境資源法的實施和環(huán)境執(zhí)法能力的建設。環(huán)境資源法的實施不僅是中國環(huán)境資源法制建設的一個重要問題，也是世界各國環(huán)境資源法制建設的主要領域。

1 環(huán)境利益與經(jīng)濟利益觀念存在沖突

環(huán)境資源法的利益結構呈現(xiàn)多元化的狀況，主要包括環(huán)境公益、環(huán)境私益、經(jīng)濟公益和經(jīng)濟私益等利益關系。在環(huán)境資源法的實施中存在著環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的沖突，也就是環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展的沖突。環(huán)境問題發(fā)生的根本原因是人類在追求和實現(xiàn)自身生存和生活質(zhì)量的利益要求時強調(diào)人類中心主義。片面追求經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境利益所引起的。即使在現(xiàn)代環(huán)境觀和可持續(xù)發(fā)展思想的指導下，人們對環(huán)境利益越來越重視，環(huán)境利益和經(jīng)濟利益仍然存在著難以調(diào)和的矛盾。環(huán)境利益與經(jīng)濟利益何者優(yōu)先的問題，不僅決定了環(huán)境法律能否得到良好的實施，更決定了環(huán)境法是否能夠作為一門有著自己獨立法律精神的法律。如果環(huán)境問題一味遷就或順從經(jīng)濟問題，環(huán)境法必將喪失自己的學術品格。現(xiàn)階段，在涉及到環(huán)境與經(jīng)濟問題的沖突時，決策者更多地考慮后者，導致了環(huán)境資源法律的實施存在問題。

環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的沖突，表現(xiàn)在客觀上部分體現(xiàn)為企業(yè)與公眾之間的沖突。企業(yè)為了追求更多的經(jīng)濟利益，可能以犧牲環(huán)境為代價，將“外部不經(jīng)濟性”盡可能發(fā)揮到極致，這就可能導致對客觀存在的環(huán)境的侵害，尤其是對公民環(huán)境權的侵害。

2 環(huán)境執(zhí)法(行政執(zhí)法和司法執(zhí)法)存在問題

環(huán)境行政執(zhí)法是指環(huán)境保護行政主管部門和其他依法行使環(huán)境監(jiān)督管理權的行政機關及公職人員，依法管理環(huán)境事務，查處環(huán)境違法行為的總稱。環(huán)境司法是指司法機關依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)及其他有關法律的規(guī)定，對環(huán)境訴訟案件進行處理，以此來調(diào)整環(huán)境訴訟關系的司法活動的總稱。環(huán)境執(zhí)法，是環(huán)境法律實施的關鍵。環(huán)境執(zhí)法合理與否，決定了環(huán)境立法理念在實際生活中貫徹的好壞，也決定了環(huán)境法是否可能得到人們的普遍尊重。環(huán)境執(zhí)法存在的問題：

第一，環(huán)境法執(zhí)法體系無法有效協(xié)調(diào)。執(zhí)法體系是指具有各個不同管轄范圍的行政機關、社會組織執(zhí)行法律而構成的互相分工、互相配合的和諧整體。中國環(huán)境法執(zhí)法包括各級政府的環(huán)境法執(zhí)法、政府工作部門的環(huán)境法執(zhí)法、法律授權組織的環(huán)境法執(zhí)法以及行政委托的社會組織執(zhí)法幾個方面，結構縱橫交叉，職能相互重合。環(huán)境法執(zhí)法體系沒有形成合力，互相之間協(xié)調(diào)配合不夠，執(zhí)法主體多樣，“政出多門”的現(xiàn)象普遍存在，權力的層級和強制力較低，這就直接影響到環(huán)境法的實施，尤其是影響到對于具體的自然資源要素的管理。

第二，環(huán)境執(zhí)法缺少權力和權利的監(jiān)督。在實踐中，部分執(zhí)法者和執(zhí)法主體的權力過大。由于缺少了權力和權利相應的監(jiān)督機制，加之一些執(zhí)法者缺乏相應的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力，“粗暴執(zhí)法”、“野蠻執(zhí)法”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，同時，由于缺少監(jiān)督機制，權力尋租的現(xiàn)象在實踐中屢見不鮮，直接影響了環(huán)境執(zhí)法的準確性、公平性和合理性。

第三，環(huán)境法執(zhí)法的地方性差異比較明顯。經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的保護是一對矛盾。各個地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異、產(chǎn)業(yè)結構的差異、地方政府環(huán)保意識的差異以及具體環(huán)境樣態(tài)的差別都會對地方的環(huán)境法執(zhí)法帶來執(zhí)法偏差。中國允許一定層級的地方政府根據(jù)地方的實際情況制定靈活的地方性環(huán)保標準、排污標準等地方性法規(guī)。這種做法盡管從短期看有利，但是，從法治的角度、從發(fā)展的角度、從環(huán)境法實施的角度看是不利的。

第四，環(huán)境違法案件的可訴性不強。從被告的角度看，在以環(huán)境侵權為代表的環(huán)境污染案件中，一般可以找到明確的被告，訴因比較明顯。但是，在環(huán)境惡化、環(huán)境公害事件以及間接環(huán)境污染等事件中，很難找到適格的被告，訴因也因此而顯得不明確。這個問題是導致中國的環(huán)境違法訴訟比較少的重要原因。從原告的角度看，存在原告缺位的問題，沒有適格的原告提起訴訟。原被告雙方存在的瑕疵導致了中國環(huán)境違法案件的可訴性不強。此外，環(huán)境違法訴訟的成本過高、舉證困難、勝訴風險大都是導致環(huán)境違法案件訴訟不夠的原因。

3 公眾環(huán)境守法意識不高導致公眾參與制度缺失

日本法學家川島武宜認為：“法不只是靠國家來加以維持的，沒有使法成為作為法主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的。——大凡市民社會的法秩序沒有作為法主體的個人守法精神是不能維持的。”環(huán)境資源法律的實施現(xiàn)狀告訴我們，如果沒有公眾的普遍守法意識，如果公眾還繼續(xù)把環(huán)境資源法看作是可有可無、可遵守可不遵守的“軟法”，那么，再完備的環(huán)境資源立法也僅僅是紙面上的東西，而絕不可能落實到公眾的自覺行動中。

環(huán)境法的實施和環(huán)境法的守法狀態(tài)有密切關系。守法狀態(tài)指守法主體行為的合法程度。守法狀態(tài)包括守法的最低狀態(tài)、守法的中層狀態(tài)和守法的高級狀態(tài)三種類型。守法的最低狀態(tài)是不違法犯罪，守法的中層狀態(tài)是依法辦事，守法的高級狀態(tài)是守法主體不論是外在的行為，還是內(nèi)在的動機都符合法的精神和要求，嚴格履行法的義務，充分行使法律權利，從而真正實現(xiàn)法律調(diào)整的目的。現(xiàn)階段中國的實際情況是守法主體對環(huán)境法的遵守還處于守法的最低狀態(tài)，這種狀態(tài)的守法者沒有把環(huán)境法進行自我內(nèi)化。從遵守環(huán)境法的內(nèi)容來說，守法者主要是履行環(huán)境法律義務，并沒有充分行使環(huán)境法律權利，更沒有利用現(xiàn)有的環(huán)境制度進行環(huán)境資源保護建設的行為。

在環(huán)境公眾參與制度方面，現(xiàn)階段的法律制度也不盡完善，尤其是在環(huán)境建設影響評價制度，環(huán)境公益訴訟等問題上，或者是制度流于形式，或者是缺少制度支撐，由此導致了環(huán)境公眾參與制度不能發(fā)揮其應有的作用。

4 環(huán)境監(jiān)督力度不足

環(huán)境監(jiān)督，即環(huán)境法律監(jiān)督，是指國家機關、組織和人民群眾對環(huán)境法律活動的合法性所進行的監(jiān)察與督促。環(huán)境監(jiān)督體系可以分為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩大體系。國家監(jiān)督如國家權力機關、行政機關、司法機關等的環(huán)境監(jiān)督，社會監(jiān)督如政黨、社會團體、新聞輿論、公眾等的環(huán)境監(jiān)督。現(xiàn)階段環(huán)境違法監(jiān)督尚未有效發(fā)揮其應有的作用，一方面，環(huán)境監(jiān)管機關的職能沒有得到充分發(fā)揮，導致“主體在位而職權失位”的奇特現(xiàn)象；另一方面，沒有充分調(diào)動社會監(jiān)督管理的積極性，沒有形成全社會共同監(jiān)督，公眾參與，形成合力的機制，僅憑環(huán)境監(jiān)管機關的力量不足以確保環(huán)境法的有效實施。

三、中國環(huán)境資源法律實施問題的理論分析

對環(huán)境資源法律實施中存在的問題進行理論分析，有助于揭示其客觀背景和社會原因，通過對現(xiàn)行制度進行相應的改革來完善和保證環(huán)境資源法律的有效實施。

(一)從制度經(jīng)濟學的角度分析

首先，在現(xiàn)行體制下，實現(xiàn)環(huán)境資源法律制度的成本過高，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，作為整體的環(huán)境資源法律制度，實現(xiàn)這種制度的社會成本過高；第二，作為環(huán)境資源法律調(diào)整的個體，若按照環(huán)境資源法律制度的要求調(diào)整自我行為，無形中增加了企業(yè)的成本，較之于不遵守這些法律制度的個體而言，可能導致其在市場競爭中處于不利地位；第三，信息交流渠道不順暢而導致的信息不對稱，致使法律實然狀態(tài)和應然狀態(tài)出現(xiàn)偏差。

其次，中國環(huán)境法律的效益不高，環(huán)境法的效用沒有得到充分的實現(xiàn)。效益分析的技術方法主要有成本比較法、靜態(tài)分析法、動態(tài)分析法和方案比較法。從成本分析法看，中國的環(huán)境守法成本過高，主要表現(xiàn)在環(huán)境法立法的成本、執(zhí)法的成本、司法的成本、守法的成本以及社會整體隱性成本等多個方面：環(huán)境法立法成本體現(xiàn)在立法的技術、立法的手段、立法的程序以及立法的過程消耗等方面；環(huán)境法執(zhí)法的成本體現(xiàn)在執(zhí)法主體的成本消耗、執(zhí)法程序的成本消耗、執(zhí)法偏差帶來的成本消耗等方面；環(huán)境法司法的成本體現(xiàn)在司法職權劃分不明的成本消耗、司法程序不合理帶來的成本消耗等方面；環(huán)境法守法的成本體現(xiàn)在守法個體成本消耗、履行法律義務和行使法律權力的成本消耗、守法狀態(tài)處于低層次帶來的消耗。中國環(huán)境法的投入(成本)很高，產(chǎn)出(效果)不足。高昂的成本付出并沒有帶來環(huán)境問題的有效緩解。剔除經(jīng)濟發(fā)展必然會帶來一定的環(huán)境問題這個客觀情況，中國環(huán)境問題的嚴重程度與所取得的經(jīng)濟發(fā)展成果是不成比例的。環(huán)境法的實施成本過高，又沒有取得相應的經(jīng)濟發(fā)展成果，環(huán)境資源法效益不高是環(huán)境法實施中存在的主要問題。

再次，環(huán)境法律體系只是一種以客觀形式存在的主觀創(chuàng)造。運用這種主觀創(chuàng)造來調(diào)節(jié)環(huán)境法律關系的各種措施和行為，由此而構成可反復適用的運行方式及環(huán)境法實施制度。對制度實現(xiàn)的效用評價指標，除開制度內(nèi)在的變量影響之外，還與制度運行的外部環(huán)境以及具體實施制度的主體變量有著密切的關系。制度運行的外部環(huán)境包括：國家宏觀政策環(huán)境、國際交流政策環(huán)境、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、區(qū)域間經(jīng)濟環(huán)境、社會道德與倫理環(huán)境、社會文化環(huán)境、政治環(huán)境、科技與教育環(huán)境等。環(huán)境法的實施除了要優(yōu)化制度本身，營造良好的制度內(nèi)部環(huán)境之外，還必需注意環(huán)境法律制度與外部相關制度的協(xié)調(diào)，優(yōu)化環(huán)境法律制度外部環(huán)境。減少制度運行的外部損耗。這樣才能從內(nèi)外兩方面保障環(huán)境法律制度的最優(yōu)化運行。

(二)從政治學的角度分析

環(huán)境資源法律調(diào)節(jié)環(huán)境資源關系以及與此相關的社會關系。環(huán)境資源法涉及到社會生活的各個層面。環(huán)境資源法對社會的調(diào)整，必然與國家的職能發(fā)生關聯(lián)。國家的職能包括：政治職能、經(jīng)濟發(fā)展職能、保障安全職能、文化職能、外交職能等。

從環(huán)境資源法政治職能看，環(huán)境資源法是一個法律部門，環(huán)境資源法體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志，是統(tǒng)治階級進行政治統(tǒng)治的工具。制定完備的環(huán)境資源法律體系和制度。可以調(diào)整作為政治實體的國家不好調(diào)整也不利于調(diào)整的社會關系。政治國家用法律的形式規(guī)范相關的社會關系，可以弱化政治統(tǒng)治的印象，又可以避免與統(tǒng)治對立面的直接沖突，緩解統(tǒng)治雙方的矛盾，實現(xiàn)并維護政治統(tǒng)治。從環(huán)境資源法與經(jīng)濟發(fā)展職能看，環(huán)境資源法所要調(diào)整的主要矛盾是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾。環(huán)境資源法強調(diào)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，并以此為路徑追求社會的可持續(xù)發(fā)展，這個理念與國家的經(jīng)濟發(fā)展職能是一致的。國家經(jīng)濟發(fā)展職能的政治和階級意味表現(xiàn)得并不突出，而環(huán)境資源法作為社會法，它的政治和階級意味表現(xiàn)得也是非常不明顯的。環(huán)境資源法與國家的經(jīng)濟發(fā)展職能應該是最利于結合，也是最易于結合的。從環(huán)境資源法與保障安全的職能看，國家負有保障國家整體安全和公民個體安全的使命。一方面，環(huán)境資源法保障國家、社會與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，維護作為管理者存在的國家各方面的穩(wěn)定；另一方面，環(huán)境資源法，特別是國際環(huán)境資源法調(diào)整國際間的環(huán)境資源法律關系，維護作為國際成員的國家的環(huán)境安全。此外，公民享有的享受良好生活環(huán)境的權利也需要國家通過環(huán)境資源法來保障和實現(xiàn)。因此，應把環(huán)境資源法的實施提高到實現(xiàn)國家政治職能的高度，關聯(lián)國家的安全和主權的高度來看待。

(三)從行政管理學的角度分析

行政是國家權利機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的活動。行政管理與法律密切相關。環(huán)境資源法對行政管理三個方面的內(nèi)容都有相關的規(guī)定。環(huán)境管理機關屬于國家權力機關的執(zhí)行機關，行政管理的國家事務、社會公共事務和行政機關內(nèi)部事務屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范疇，行政管理活動的根本原則是依法管理。這個原則與法治的要求是契合的。狹義的環(huán)境資源法實施就是行政機關依法執(zhí)行環(huán)境資源法的活動過程。行政機構設置的科學程度、行政管理機關的行政水平、行政管理的機制是否完備以及行政管理的效益都直接影響環(huán)境資源法的實施。行政管理活動中所存在問題的解決程度直接關系到環(huán)境資源法能否得到充分實施。

四、中國環(huán)境資源法律實施障礙的法律對策

(一)建立完備的環(huán)境法律體系和環(huán)境法律機制

環(huán)境法經(jīng)過發(fā)展，取得了一定的成績，環(huán)境立法數(shù)量比較充分，環(huán)境法律及其發(fā)揮體系比較完善。但是，與世界發(fā)達國家相比，中國的環(huán)境立法還有很長的道路要走。經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展對環(huán)境法提出了更多的要求，結合客觀環(huán)境問題制定相應的制度，不僅有助于更好地解決現(xiàn)實問題，同時有助于盡快建立起合理的法律實施體系。我們應加快法治進程，提高依法治國的水平，促進環(huán)境法的有效實施。環(huán)境立法工作始終是影響環(huán)境法實施的重要前提。環(huán)境法律制度，偏重于環(huán)境程序法層面，體現(xiàn)在環(huán)境違法責任追究機制和環(huán)境訴訟機制兩個方面。健全環(huán)境責任體系，完善環(huán)境違法責任追究和分擔機制，優(yōu)化環(huán)境訴訟機制，增強環(huán)境法的可訴性，在訴訟中體現(xiàn)環(huán)境法的實施，就要提高環(huán)境違法的成本，特別是提高公眾與社會組織環(huán)境違法的成本，加大環(huán)境違法處罰的力度，形成比較完善的責任體系，加強環(huán)境法的處罰性。

(二)配套環(huán)境法實施的外部制度，降低環(huán)境法律制度的制度成本

制度的運作需要和外部制度相結合才能完全發(fā)揮制度的效用。環(huán)境法律制度的運作需要有外界的相關制度予以配合，制度之間相互協(xié)調(diào)配合，才能減少制度運作的摩擦損耗，提高制度的效益。要配套建立公眾參與監(jiān)督制度，完善環(huán)境違法監(jiān)督制度、環(huán)境守法獎勵制度及環(huán)境影響評價制度等外部制度，互相協(xié)調(diào)配合，由此降低環(huán)境法律制度的成本，以便更好地促進環(huán)境法的實施。

(三)加強環(huán)境法律監(jiān)督，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督的作用

環(huán)境法律監(jiān)督是影響環(huán)境資源法律實施的重要因素，離開了環(huán)境法律監(jiān)督，環(huán)境法律法規(guī)就得不到很好的執(zhí)行和實施。環(huán)境法律監(jiān)督是對全社會成員的環(huán)境法律行為進行監(jiān)督，以保障社會成員在實際生活中的環(huán)境行為符合環(huán)境資源法律規(guī)范所設定的行為模式，正確地享用環(huán)境權利，積極地履行環(huán)境義務，嚴格地遵守環(huán)境法律、法規(guī)，依法辦事。 環(huán)境法律的監(jiān)督包括社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政府相關機構監(jiān)督等。綜合運用各種監(jiān)督機制和方式，有助于對涉及環(huán)境資源的問題實現(xiàn)全面徹底的監(jiān)督。只有這樣，環(huán)境資源法律才會產(chǎn)生實際的社會效果。所以，環(huán)境監(jiān)督具有確保環(huán)境資源法律有效實施的功能，確保各種行為不對環(huán)境資源產(chǎn)生任何危害和不利影響。

(四)加強環(huán)境法律宣傳，提高公眾守法意識，提升公眾守法層級

加強國家環(huán)保方針政策、法律法規(guī)的宣傳，讓公眾了解并熟習環(huán)境法律、法規(guī)，暢通信息溝通和交流渠道，保障公眾及時掌握環(huán)境法律信息，提高公眾知情權；建立和完善公眾參與環(huán)保工作的制度，保障公眾的環(huán)境合法權益；加強環(huán)境倫理道德和環(huán)境警示教育，提高公眾環(huán)境責任意識、環(huán)保法制觀念和守法意識；創(chuàng)建“綠色學校”、“綠色社區(qū)”、“綠色家庭”等綠色系列活動，弘揚環(huán)境文化，倡導生態(tài)文明；廣泛開展以建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為主題的教育活動，增強公眾參與建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的積極性。

同時我們應注意到，環(huán)境資源法畢竟是“舶來物”，因此，其是否適合中國的國情，尤其是一些具體制度和實施方法是否能夠得以有效貫徹，是否能發(fā)揮其良好作用需要深入研究。有學者就指出，“由于環(huán)境法通常被認為是舶來品，學者們對其研究的重點主要集中在對外國環(huán)境法的借鑒和移植上，而往往忽視了對中國環(huán)境法本土資源的研究”。環(huán)境法應當立足于國情的基礎之上，只有將環(huán)境法律制度本土化，才有助于人們從內(nèi)心主動接受進而主動遵守、合理實施。

(五)提高環(huán)境執(zhí)法水平和司法水平

環(huán)境執(zhí)法水平提高的關鍵在于行政執(zhí)法機關執(zhí)法水平的提高，特別是行政執(zhí)法人員素質(zhì)的提高。對行政執(zhí)法人員進行培訓，讓他們重視環(huán)境法的執(zhí)行，形成良好的環(huán)境保護意識，間接地促進環(huán)境法的實施。同時還要特別重視提高環(huán)境司法水平。司法人員處理環(huán)境紛爭的經(jīng)驗不足、受地方性影響而導致環(huán)境司法的效果不佳，環(huán)境法律與地方性法規(guī)、部門規(guī)章之間的紊亂等都會影響到環(huán)境法在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施，導致環(huán)境法實施的不平衡性，出現(xiàn)地方性環(huán)境法實施差異。司法人員要在環(huán)境法的統(tǒng)一規(guī)定下，實施環(huán)境法，在不違背法治原則和環(huán)境法規(guī)定的前提下，靈活運用地方性法規(guī)和部門規(guī)章，解決地方的環(huán)境法律紛爭，多層次地、靈活地實施環(huán)境法。

(六)建立環(huán)境資源法律實施的評價標準

有學者提出了評價法律實施的四項標準：第一，國家和社會的利益，公民和組織的合法利益是否(或在什么程度上)受到保護；違法者(包括犯罪者)在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。第二，一般公民和國家工作人員，特別是國家機關的負責人和執(zhí)法、司法人員的法律意識是否增長(或增長到什么程度)。第三，與其他時期、其他地域或國家的法律實行情況進行可比性研究。第四，法律的社會功能、社會目的是否有效實現(xiàn)及其程度。這個評價標準具有宏觀性，是從社會效果角度來考察法律實施的狀況。對照這一標準，結合環(huán)境資源法律實施的微觀和中觀評價標準，對環(huán)境資源法律的實施進行評價的主要標準：

第一，人們按照環(huán)境資源法律規(guī)定的行為模式及程度，是否能夠按照授權性規(guī)范行使權利，按照義務性規(guī)范履行義務，是否能夠根據(jù)環(huán)境資源法律設定的法律后果追究違法者的法律責任。

第二，環(huán)境污染破壞案件的發(fā)案率、案件種類，對犯罪分子的制裁情況。

第三，各種由環(huán)境問題所引起的民事或經(jīng)濟糾紛的發(fā)案率及結案率，環(huán)境行政訴訟的立案數(shù)及審結情況。

第四，普通公民和國家公職人員對環(huán)境資源法律的了解程度，他們的環(huán)保意識及環(huán)境法治觀念的提高或提高的程度。

第五，與其他國家或地區(qū)的環(huán)境資源法律實施情況進行的可比性研究。

第六，社會大眾對自然環(huán)境是否友好，資源是否合理有效利用的切身感受。

第七，以環(huán)境標準評價環(huán)境資源法律的社會功能和社會目的是否有效實現(xiàn)及其實現(xiàn)的程度。