廣西壯族自治區檢察機關輕緩刑事政策適用情況調查報告

摘 要：當前在輕罪案件中不當逮捕現象嚴重，相對不起訴率偏低，抗訴只注重抗“輕”而忽視抗“重”，對不當立案的監督缺失以及對未成年人犯罪的特殊保護措施不力，是廣西檢察機關輕緩刑事政策適用中的突出問題。究其原因，主要有執法觀念、工作制度、法律缺失等諸多因素。解決這些問題，必須通過加強教育引導、完善相關的工作制度和相關的法律規定等途徑來共同進行。

關鍵詞： 輕緩刑事政策；輕罪案件；檢察工作； 狀況與對策

中圖分類號：DF 83 文獻標識碼：A

一、研究背景和調查方法

2004年12月召開的全國檢察長會議，明確提出對輕微犯罪采取輕緩的刑事政策從寬處理的要求，對輕緩刑事政策在檢察機關的廣泛適用產生了重要的影響。經過近2年的貫徹實施，檢察機關在刑事檢察工作中適用輕緩刑事政策的狀況如何？工作中主要存在什么問題？影響政策適用的因素是什么？采取哪些措施來促進該政策的全面貫徹落實？本文采取召開座談會、數據分析、個案抽查的方法對上述問題加以分析。

評價輕緩刑事政策在檢察機關刑事檢察環節適用的成效，是較為復雜的工作，包括：（1）訴訟程序問題，如審前羈押、審查起訴、提起公訴、認罪案件簡化審理以及適用簡易程序審理等；（2）案件質量控制問題，如對不逮捕率、不起訴率的控制及評價體系；（3）檢察官心理，如檢察官對檢察改革、檢察工作的價值取向等的看法和認知程度。分析影響輕緩刑事政策適用的因素包括：（1）政治因素，如貫徹地方黨委和政府對檢察工作的要求，檢察機關維護社會穩定的責任及壓力；（2）制度因素，如刑事案件質量管理體系中的不逮捕率、相對不起訴率的要求，案件質量檢查的傾向及其評價等；（3）檢察文化因素，如檢察官對檢察核心文化的認知度及檢察文化對輕緩刑事政策適用的影響等；（4）社會心理，公眾對刑法功能的看法、對檢察機關打擊刑事犯罪作用的評判等。筆者采取三種方法：一是主觀評價法，即與從事刑事檢察工作的檢察官進行座談，這是一種較為傳統的調查方法。輕緩刑事政策適用的核心是對輕罪案件處理，如果說公眾對處理輕罪案件的看法和意向是衡量該政策適用成效的尺度，那么直接執行該政策的檢察官的看法和觀點，同樣是了解和判斷政策適用成效的重要途徑。二是客觀指標，即利用檢察機關統計資料及調查收集的數據進行計算和分析，客觀地反映與輕緩刑事政策適用相關的現象。三是抽樣對比法，隨機抽取輕罪案件與重罪案件的處遇情況進行比較，從中可看出輕緩刑事政策適用的情況。

2006年8月至9月間，筆者深入到南寧、柳州和玉林三個地市級檢察院及其所轄的部分基層檢察院，召開7次座談會，與直接從事刑事檢察工作的80余名檢察官進行了座談。盡管調查面較小，但廣西首府南寧、桂中重鎮柳州和商貿經濟較發達的玉林在廣西具有一定的代表性，參加座談會的檢察官的看法也基本代表了廣西檢察官的看法。再輔之以全區的統計資料和個案抽查對比，便形成了輕緩刑事政策在全區適用的大致情況。

二、對廣西檢察機關適用輕緩刑事政策的基本判斷

在調查中筆者發現，當前輕緩刑事政策的適用存在一些不容忽視的問題。主要是：

（一）不當逮捕現象較嚴重

為了保證逮捕措施的正確適用，確保既準確打擊犯罪又有效防止錯捕錯押，《刑事訴訟法》第60條規定，逮捕必須同時具備證據要件、刑罰要件和必要性要件。但從調查的情況看，逮捕的必要性要件往往被“淡化”，法定條件在實踐中容易演變為“構罪即捕”。全區檢察機關2003-2005年共受理批準逮捕人數115 421人，因“無逮捕必要”而不批準逮捕的3 104人，不捕率為2.69%。同期廣西各級檢察機關作相對不起訴案件和提起公訴后法院判處緩刑案件的總數為12 463人，說明有9 359人是沒有逮捕必要而被逮捕的，占逮捕總數的8.33%。此外，實踐中輕、重罪罪犯的審前羈押期限區別也不大。筆者在調查中隨機抽取捕后被判3年以下有期徒刑和10年以上有期徒刑的案件各一件進行比較：趙某因犯盜竊罪被法院判處有期徒刑1年，審前被羈押130天；李某因犯故意傷害罪被判有期徒刑15年，審前羈押134天僅比趙某多4天。這種羈押期限等同于辦案期限的現象，在實踐中較為普遍存在。

（二）相對不起訴率偏低全區檢察機關2003-2005年共起訴100 002人，而作相對不起訴處理的卻只有1 692人，相對不起訴率為1.69%，最低的某市2003-2005年三年平均相對不起訴率只有0.1%，有少數基層檢察院甚至連續多年沒有相對不起訴案件。《刑事訴訟法》第142條第2款賦予檢察機關相對不起訴權，這既是檢察機關享有的自由裁量權，也是對輕罪案件實施審前分流的重要渠道。目前廣西檢察機關作相對不起訴處理的案件數，不足所辦刑事案件總數的2%，說明大量輕罪案件與重罪案件的處遇基本相同，相對不起訴在實際運行中渠道不暢，價值沒有體現。

（三）抗訴只注重抗“輕”而忽視抗“重”確保法律的統一正確實施是檢察機關的重要職責，體現在訴訟監督中就是確保對被告人所處刑罰與罪行相當，也就是在刑事抗訴工作中既要注意抗“輕”也要注意抗“重”。但實踐中卻是抗“輕”是常態，抗“重”是例外。全區檢察機關2003-2005年共提起抗訴案件387件，因量刑畸重（包括因定性錯誤而畸重）而提起抗訴的案件只有12件，占3%。如甘某某因持刀捅傷正在執行公務的公安人員涉嫌故意殺人案，法院一審判處死刑，立即執行。檢察機關認為一審判決量刑過重而提出抗訴，自治區高級法院二審改判被告人死刑，緩期兩年執行。此案的改判，使原審被告人獲得重生的機會，但也引起了業內人士對該案抗訴行為的議論。該案件雖屬重案，但因抗重而引發議論，說明有的檢察官人權保障意識還不夠強，在抗訴環節適用輕緩刑事政策的工作仍有待進一步加強。

（四）立案監督工作開展不全面實踐中只重對應當立案而未立案案件的監督，而輕對不應當立案而立案案件的監督；對應當立案而不立案案件的監督，只重數量而輕質量。全區檢察機關2003-2005年共監督立案3 608人，不應當立案而立案的693人，應當立案而未立案的2 915人，立案后批捕的1 543人；某市2003-2005年共監督立案489人，而起訴的卻只有129人，占26%，并且起訴到法院后還有相當部分是判處緩刑。

西南政法大學學報

林世雄，黃森：廣西壯族自治區檢察機關輕緩刑事政策適用情況調查報告

（五）對未成年人犯罪的特殊保護措施有待加強未成年人犯罪是輕緩刑事政策適用的重要對象。《聯合國少年司法最低限度標準規則》明確規定，“盡可能減少未成年人的監禁機會，采用更多的替代措施。”我國《未成年人保護法》第38條也明確規定：“對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。”但實踐中的做法并沒有體現這一精神。全區檢察機關2003-2005年受理公安機關提請批準逮捕未成年犯罪嫌疑人12 327人，批準逮捕11 101人，批捕率達90.05%；受理公安機關移送起訴未成年被告人11 243人，決定提起公訴10 280人，起訴率達91.43%。這是與輕緩刑事政策和未成年人保護法的精神相違背的。

三、影響檢察機關適用輕緩刑事政策的主要原因

輕緩刑事政策在檢察機關刑事檢察工作中適用的時間不長，在適用過程中難免會遇到一些阻力，出現一些不適應狀況。調查發現，影響輕緩刑事政策適用的主要因素有：

（一）傳統執法觀念和輿論導向影響檢察機關享有一定的自由裁量權和法律解釋權，這使檢察執法具有個性化傾向，也導致執法者容易受到執法觀念和輿論導向的影響。調查發現，就如何把握逮捕條件這一問題上，大約50%的檢察官認為“構罪就捕”，有40%多的檢察官認為盡可能掌握在“可能判處有期徒刑以上刑罰”的范圍，僅有少數檢察官考慮了必要性要件。究其原因，主要有三：一是以重刑思想為主流的執法觀念對檢察官的影響仍較為深刻，絕大部分檢察官還沒有徹底擺脫報復刑的思想桎梏，固守罪刑相當觀念；二是受社會輿論對犯罪嚴懲態度的影響[1]網上對死刑廢存問題、劉涌案件問題以及對某些官員腐敗問題處理的爭論情況，足可證明這個問題。，認為作相對不起訴處理有打擊不力之嫌，難以應對社會輿論；三是顧及內部案件質量管理體系和錯案責任追究制度的制約。

（二）工作制度影響在調查中，有近70%的檢察官認為，當前檢察機關在角色定位和價值取向的選擇中，仍然偏重于打擊犯罪，人權保障重視不夠。如案件質量管理制度以從重處理作為當然，從輕處理作為例外。因而在制度安排上對作批捕、提起公訴處理的案件，在把關、監督、甚至錯案追究上，采取一種相對寬容的態度，而對作不捕、不訴案件卻采取十分審慎和嚴格的態度。為了提高案件質量，檢察機關內部規定，對不捕案件必須提交部門集體討論；對不訴案件，還必須提交檢委會討論決定，而且普遍設定控制指標，經常采取專項檢查或與其它工作檢查相結合的辦法來進行逐案復查。這些工作制度和措施，無疑對提高執法水平和辦案質量起到積極的推動作用，但同時也會導致不當逮捕現象嚴重和相對不起訴制度功能萎縮。同時，過分注重配合協作而主動放棄監督制約，績效考核只重數量而輕質量，也是造成上述問題的主要原因。

（三）立法因素影響程序性是司法最明顯的特征，《刑訴法》對刑事訴訟活動各階段作出具體而有操作性的規定，是嚴格執法的前提和保障。就逮捕的有關規定而言，至少存在如下缺陷：一是逮捕法定條件的必要性要件規定過于原則，“尚不足以防止發生社會危害性，而有逮捕必要的”之“尚不足以”、“必要”的規定都是主觀標準，缺乏客觀的、可操作的規范，致使檢察官對罪不該捕的犯罪嫌疑人是否批捕需要作艱難的選擇。二是逮捕的替代措施規定有缺陷。取保候審和監視居住是逮捕的替代措施，從立法精神看，監視居住介于逮捕和取保候審之間，其不剝奪人身自由，但又比取保候審對人身自由的限制度要高，這對無固定住所又有較大人身危害性的犯罪嫌疑人具有適用空間。但是由于缺乏相配套的保障措施，在實踐中使用不多，難以替代逮捕措施。三是審查逮捕程序的制約防錯機制不健全。由于法律沒有賦予犯罪嫌疑人對逮捕行為發表意見的機會，也沒有規定必要的救濟途徑，使檢察機關的審查逮捕和批準逮捕缺乏訴訟制衡和糾錯機制。在相對不起訴方面，法律規定的適用范圍是不需要判處刑罰或者免除刑罰的輕微刑事案件，相對不起訴范圍過小，檢察機關的起訴裁量權難以發揮應有的作用。在立案監督和對未成年人犯罪的特殊保護方面也同樣存在法律規定粗疏或缺失等問題。

四、輕緩刑事政策的國外實踐與借鑒

輕緩刑事政策源于二戰前后至20世紀60年代歐美目的刑思想的興起。當時歐美國家犯罪數量激增，人們面對激增的刑事案件，認為傳統的報復刑思想和做法已不合時宜，提出了目的刑思想，主張要注重教育而使犯罪人回歸社會。但又由于目的刑思想過于強調刑法的教育功能和對犯罪的寬容，雖然實施了一系列措施，但并沒有實現對犯罪的有效控制，犯罪現象依然嚴重。至20世紀70年代，相對報應主義思想主張對最嚴重的刑事犯罪實施重刑政策，在此基礎上逐步形成“輕輕重重”的刑事政策。“輕輕重重”刑事政策強調對輕罪實行非犯罪化、非刑罰化和非監禁化的同時，也要對嚴重的犯罪實施嚴厲打擊。

歐美國家實施輕緩刑事政策，體現在實體法上主要采取非犯罪化措施和廣泛適用罰金及緩刑等非自由刑，在訴訟程序方面適用有別于重罪嚴格程序的特別程序，并且在刑事執行方面對自由刑廣泛適用假釋，采取非監禁化措施。盡管各國的情況有所不同，實現方式也有差別，但歐美國家輕緩刑事政策適用的效果卻非常明顯。在美國，根據聯邦司法部的統計，1996年，在警察逮捕后被指控犯有聯邦法上的罪行的56 982人中，經法院批準羈押的僅占34％[3]；在英國，羈押率也僅約為20%[4]；德國檢察官審查起訴的案件，每年起訴的僅約占35%[5]；日本檢察機關提起公訴的案件也只占起訴案件的50.4%，余者絕大多數屬“起訴猶豫”[6]。

歐美國家實施輕緩刑事政策的實踐表明，通過輕緩刑事政策的實施，使大量的犯罪人避免審前羈押，有利于人權保障；大量的輕罪案件在審判前成功解決和有效分流，從而節約司法資源，有利于集中精力加強對嚴重犯罪案件的審理，確保司法公正；對輕罪案件決定暫緩起訴，進行刑事和解，有利于犯罪人悔過自新，緩和犯罪人與被害人的矛盾，避免自由刑帶來的“交叉感染”，有利于犯罪人順利回歸社會。盡管我國的國情與歐美國家的國情有很大的差別，我國實行的輕緩刑事政策與歐美國家的也有所不同，但經濟全球化帶來的文化交流與碰撞，使各國文化相互吸收和借鑒成為未來的基本走向。

五、檢察機關進一步貫徹輕緩刑事政策的對策建議

（一）加強輕緩刑事政策教育，樹立新型執法觀輕緩刑事政策是對“懲辦與寬大相結合”政策的揚棄，其側重點是非犯罪化、輕刑化和非監禁化，提倡的司法傾向是“可捕可不捕的不捕”、“可訴可不訴的不訴”、“可判可不判的不判”，目的是既要維護社會治安，又要保護社會穩定與良性運行，有利于和諧社會的構建和社會發展進步。因此適用輕緩刑事政策，首先要轉變執法觀念，解決長期以來“懲辦與寬大相結合”政策所強調的犯罪化、重刑化和監禁化帶來的影響，糾正“可捕可不捕的捕”、“可訴可不訴的訴”的固有司法傾向，真正樹立打擊與保護并重、以人權保障為核心的新型執法觀。要結合當前開展的社會主義法治理念教育活動，自上而下地、全面系統地開展輕緩刑事政策教育，以輕緩刑事政策統一檢察官的執法思想，并盡可能消除檢察執法個性化傾向的負面影響。要正確處理好“嚴打”政策與實施輕緩刑事政策的關系。“嚴打”政策對打擊嚴重刑事犯罪活動是非常有必要的，與輕緩政策一樣，是“寬嚴相濟”刑事政策的重要組成部分。但“寬嚴相濟”刑事政策的“寬”與“嚴”是對立統一關系，它們相輔相成，核心點是相互結合。只有嚴厲打擊各種嚴重刑事犯罪，才能確保社會穩定，保障輕緩刑事政策的順利實施。只有充分實施輕緩刑事政策，對輕罪案件進行分流，才能集中精力加強對嚴重刑事犯罪的打擊。要正確處理好適用輕緩刑事政策與尊重民意的關系。由于歷史等諸多因素，我國民眾人權意識比較淡薄，社會輿論普遍對犯罪持嚴懲態度，適用輕緩刑事政策有時會與民意發生沖突，但民意可以引導，要以嚴格執法來引導民意，而不能因一定范圍的民意的影響而損害法律的公平與正義。要正確處理與偵查機關的配合和制約關系。檢察機關與公安機關的工作配合，應當是在互相制約基礎上的配合，應當是基于正確履行自己職責基礎上的配合，而不能丟開職責無原則地講配合。

（二）修改完善工作制度和激勵機制工作制度和激勵機制是檢察機關刑事執法的制度保證和方向指引，影響著檢察官的執法傾向。特別是案件質量管理體系中的考評機制，對輕緩刑事政策的適用有著重要的影響。如批捕率、不批捕率、起訴率、不起訴率等控制指標，以及規定必須完成的自偵案件立案數和普通刑事案件立案監督指標等考評機制，是與適用輕緩刑事政策相違背的，也與《刑訴法》的有關規定不相符，應當盡快修改。應該說，量化考核是一項有力的績效考核制度，但并非所有的工作績效都能用簡單的數字來衡量和評價。在司法工作中，該不該立案、該立多少案、該不該捕、該不該訴，都必須根據案件的實際情況來定，而不能人為控制。通過預設執法辦案指標作為控制和激勵手段，是行政管理模式在司法領域的簡單照搬，與司法工作規律和檢察工作規律不相符。應該建立符合輕緩刑事政策精神的考評機制，采取評價指標的一致性與差異性相結合、定量考核與定性考核相結合的方法，激勵、引導檢察官積極地完成執法任務，通過業績考核、能力評估、態度評估和潛力預測等，多維度地考評檢察官執法成效，才能確保檢察執法的合法性和合目的性。

（三）完善立法輕緩刑事政策所倡導的非犯罪化、輕刑化和非監禁化，其實現途徑既在司法層面，更在立法層面。由于我國《刑法》中規定的犯罪僅是西方國家刑法規定犯罪的核心，犯罪化仍將是我國《刑法》的發展方向，這一點從1997年《刑法》實施后的修訂過程可以得到印證，因而非犯罪化在我國的刑事立法層面不會有很大的空間。輕緩刑事政策應當更多地關注司法層面的非犯罪化、輕刑化和非監禁化的實現路徑。筆者認為，應當從刑事訴訟法完善的角度進行考慮。就涉及檢察工作制度方面看，主要應當完善如下訴訟制度：一是擴大相對不起訴制度的適用范圍。相對不起訴是檢察機關自由裁量權的重要內容，其所追求的是刑事追訴的目的性和合理性，體現了刑法的謙抑原則，可以促使犯罪人盡早回歸社會。但是目前相對不起訴適用條件限制過大，功能發揮空間過小。應進一步拓展其適用范圍，建議擴大到《刑訴法》修改前的免予起訴范圍。二是建立暫緩起訴制度。暫緩起訴制度集預防、挽救、教育、感化、打擊等功能于一身，全面體現了輕緩刑事政策的理念。自2000年12月武漢市江岸區檢察院首次適用以來，山東、上海以及長春、撫順、南京等地紛紛適用，收到了良好的社會效果，但其合法性也受到質疑。因此，應當盡快將這項經過一定范圍的實踐，并積累了相當經驗的制度上升為法律制度。三是確立刑事和解制度。刑事和解制度作為新型的刑事問題解決機制，對于促使犯罪人認罪服法，修復良好的社會關系，構建和諧社會，意義十分重大。刑事和解應作為一項制度在法律上確定下來，并作為一種精神貫穿刑事訴訟的整個過程。同時，對刑事立案監督的范圍、逮捕的必要性要件、青少年犯罪的權益保障等訴訟制度也應當以輕緩刑事政策為指導作進一步的補充與完善。

參考文獻：

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［2］劉東根兩極化——我國刑事政策的選擇［J］中國刑事法雜志，2002（6）：29-33.

［3］杜福海頂級律師們問責刑事程序［EB/OL］. ［2006-07-28］http://www.66law.cn/archive/news/2006-10-09/1034317979_5.aspx 8法制早報.

［4］劉斌逮捕強制措施制度在執行中存在的問題及其完善［EB/OL］ ［2005-8-21］http://www.law.cn/shequ/yuanchuang/200582200304.htm.

［5］龍宗智相對合理主義［M］北京:中國政法大學出版社，1999:310.

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本文責任編輯：李郁平