論建立公益訴訟制度的必要性和可行性

摘要：隨著我國民主和法制的發(fā)展，在我國現(xiàn)行民事訴訟和行政訴訟制度的基礎(chǔ)上，建立公益訴訟制度作為必要的補充，不僅具有客觀必要性，而且具有現(xiàn)實可行性。一方面，在我國建立公益訴訟制度，是維護國家利益和社會公共利益的客觀需要，是完善我國訴訟制度和法律監(jiān)督制度的必然要求，也是與國際交流的客觀需要。另一方面，在我國建立公益訴訟制度，有我國檢察機關(guān)多年來的民、行案件抗訴經(jīng)驗可供借鑒，檢察機關(guān)近年來的公益訴訟實踐經(jīng)驗可供總結(jié)，國外的立法和司法實踐可供參考。

關(guān)鍵詞： 公共利益（公益）； 公益訴訟制度；必要性；可行性

中圖分類號：DF 721文獻標(biāo)識碼：A

在現(xiàn)代法治社會，一個國家中發(fā)生的任何糾紛都要得到及時有效的解決，這是實現(xiàn)社會公平正義的必然要求，也是依法治國的重要標(biāo)志。而要及時有效地解決糾紛，除了通過刑事訴訟外，還必須要有民事訴訟和行政訴訟。我國正在建設(shè)社會主義法治國家，為了解決各種糾紛，已經(jīng)建立了刑事訴訟制度、民事訴訟制度和行政訴訟制度，那么，在已經(jīng)有了民事訴訟制度和行政訴訟制度的情況下，為何還要建立公益訴訟制度，這是研究公益訴訟制度必須首先解決的問題。

一、建立公益訴訟制度的必要性

所謂公益訴訟，是指當(dāng)國家行政機關(guān)、企事業(yè)單位或有關(guān)團體的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害了國家利益或社會公共利益時，公共利益的代表人（檢察機關(guān)、其他國家機關(guān)或社會團體）依法向法院提起訴訟，要求法院進行審理并作出裁判的訴訟活動。簡言之，公益訴訟就是有關(guān)公共利益的訴訟活動。而公益訴訟制度，則是國家關(guān)于公益訴訟活動的一系列法律規(guī)定。公共利益包括國家利益和社會公共利益，具有公共性、整體性和不確定性。同時，公共利益不只是抽象的理論性詞匯，而是具有權(quán)利實在的意蘊。正如耶林所說，“公共利益在由個人接近權(quán)利實現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非常現(xiàn)實、極為實際的利益……即一種能夠保證和維持個人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益。”［1］因此，公共利益是可以通過公益訴訟轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的利益?？梢?，公益訴訟在訴訟主體、訴訟目的等方面均不同于一般民事訴訟和行政訴訟，可以說它是一般民事訴訟和行政訴訟的必要補充。那么，在我國已經(jīng)建立了一般民事訴訟和行政訴訟制度的情況下，是否有必要再建立公益訴訟制度呢？筆者認(rèn)為，我國目前的一般民事訴訟和行政訴訟制度尚不能解決所有民事和行政糾紛，有必要建立公益訴訟制度，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）建立公益訴訟制度是維護國家利益和社會公共利益的客觀需要

在我國，隨著市場經(jīng)濟的建立和社會主義民主法制的發(fā)展，公民、法人和國家之間的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，同時社會公眾的法治觀念和意識也發(fā)生了較大變化。在這種變化過程中，有些單位或者個人為了追求本部門或者個人的私利，采取一些違法手段，損害國家利益或者社會公共利益，如嚴(yán)重破壞自然環(huán)境（如大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染等）、擾亂市場經(jīng)濟秩序等；有的行政機關(guān)為了本部門利益，濫用國家權(quán)力，侵犯國家和社會的公共利益，例如大肆私吞國有資產(chǎn)、拒不查處偷稅漏稅、違法征用土地和審批土地等。對于這些侵犯國家利益和社會公共利益的民事和行政違法行為，如果法律僅僅允許直接利害關(guān)系人起訴，有可能造成無人起訴的局面，或者根本就無直接利害關(guān)系人，或者直接利害關(guān)系人因種種原因而未提起訴訟。例如雙方當(dāng)事人惡意串通，侵害國家利益或社會公共利益，由于雙方當(dāng)事人均獲得非法利益，就極可能出現(xiàn)無人向法院提起訴訟的現(xiàn)象。由于審判權(quán)的啟動具有絕對的消極性和被動性，法院審理案件實行“不告不理”原則，無人起訴，就無法啟動訴訟程序，無法有效地保護國家利益和社會公共利益，更無法追究違法者的法律責(zé)任，其結(jié)果必然是放任該違法行為，導(dǎo)致這類違法行為的泛濫。對于涉及社會公共利益的案件，即使有直接利害關(guān)系人起訴，也只能保護個別主體的利益，而不能解決社會公共利益的保護問題。因此，為了有效保護國家利益和社會的公共利益，防止國有資產(chǎn)流失、防止自然環(huán)境、市場經(jīng)濟秩序和社會法律秩序遭到破壞，國家有義務(wù)對損害國家利益和社會公共利益的行為予以追究，因而有必要建立檢察機關(guān)、有關(guān)國家機關(guān)或者社會團體作為公共利益代表的公益訴訟制度。

（二）建立公益訴訟制度是對我國法律文化的繼承與發(fā)展

歷史上，我國早在清朝宣統(tǒng)元年（公元 1909 年）的《法院編制法》中就規(guī)定，檢察官的職權(quán)包括“遵照民事訴訟法律及其他法令所規(guī)定為訴訟當(dāng)事人或公益代表人實行特定事宜”。中華民國16年（1927年）《各省高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》第2條以及《地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》第2條亦有類似規(guī)定。抗日戰(zhàn)爭時期的1941年，《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》第14條規(guī)定，檢察員之職權(quán)包括“為訴訟當(dāng)事人，或公益代表人”。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定，最高人民檢察署“對于與全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”。1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定，最高人民檢察署“代表國家公益參與有關(guān)全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟”。1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規(guī)定，對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件，檢察院有權(quán)提起訴訟。由此可見，我國歷來就有公益訴訟的文化傳統(tǒng)［2］。我國現(xiàn)行《憲法》第12條第2款規(guī)定：“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞國家和集體的財產(chǎn)。”《刑事訴訟法》第77條也規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！边@些規(guī)定表明，國家有義務(wù)保護國家和社會的公共利益。由此可見，在我國，由檢察機關(guān)提起公益訴訟具有一定的歷史傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)法律文化應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼^承和發(fā)揚。

（三）建立公益訴訟制度是完善我國法律監(jiān)督制度的客觀要求

從我國目前法律規(guī)定看，檢察機關(guān)對民、行案件只有事后監(jiān)督權(quán)，即只有權(quán)對法院生效的民、行裁判進行監(jiān)督。顯然，我國目前這種對民、行案件的法律監(jiān)督制度是不全面、不完善的。因此，在我國建立公益訴訟制度，是加強我國檢察權(quán)對行政權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督力度，完善我國法律監(jiān)督制度，保證民、行案件公正處理的客觀要求。這是因為：1由于我國長期以來形成的恥訟、厭訟傳統(tǒng)，影響了人們行使提起權(quán)的積極性。特別是對于涉及國家利益和社會公共利益的侵權(quán)行為，更是存在該訴不訴的情況，因而賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，不僅可以保護國家利益和社會公共利益，而且還可以對國家行政機關(guān)是否公正執(zhí)法進行監(jiān)督。2檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，有義務(wù)監(jiān)督國家行政權(quán)的行政行為，建立公益訴訟制度，賦予檢察機關(guān)對行政機關(guān)的違法行為提起訴訟，可以有效地保證國家行政權(quán)的正確行使。3檢察機關(guān)在我國是司法機關(guān)，其提起的公益訴訟，人民法院必須受理，這樣就可以避免法院因種種原因不受理公民個人或法人提起的民、行案件的現(xiàn)象，從而可以對法院的活動進行有效監(jiān)督，保證民、行案件能夠進入司法程序，解決民、行案件受理難問題。4檢察機關(guān)享有法律賦予的調(diào)查取證等職權(quán)，并且具有豐富的訴訟資源和實踐經(jīng)驗，能夠保證全面收集到有關(guān)的證據(jù)，從而可以保證案件的勝訴率，有效地保護國家利益和社會公共利益。5檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，其提起公益訴訟并參與審判的過程，能夠?qū)Ψㄔ旱膶徟谢顒舆M行有效地監(jiān)督，防止民、行審判活動中的違法行為，從而可以保證民、行裁判的公正性。

（四）建立公益訴訟制度是完善我國訴訟制度的必然要求

在我國，雖然已經(jīng)建立了一般民事訴訟制度和行政訴訟制度，即被民事侵權(quán)行為和行政違法行為侵害的公民、法人為了維護自己的合法權(quán)益，有權(quán)依法向法院提起訴訟，要求法院進行審理并作出裁判。但是，在司法實踐中，一般民事訴訟制度和行政訴訟制度還不能或者難以解決一切民事和行政糾紛。就民事糾紛來說，如果某一民事行為侵害了不特定多數(shù)人的利益，特別是侵害了社會公共利益時，某個特定公民往往不愿意提起民事訴訟，即使愿意提起民事訴訟，也會因為難以收集有關(guān)證據(jù)而無法有效維護自己的合法權(quán)利。就行政糾紛來說，如果某個公民或法人的權(quán)利受到侵犯，往往害怕行政機關(guān)打擊報復(fù)，不敢提起行政訴訟，即使提起了行政訴訟，行政機關(guān)也可能采取一些違法手段予以處理或者干預(yù)法院的審判活動，影響案件的正確解決。由此可見，我國現(xiàn)行的一般民事訴訟制度和行政訴訟制度尚存在一定的缺陷，無法解決所有民事糾紛和行政糾紛。因此，要彌補一般民事訴訟制度和行政訴訟制度的不足，完善我國訴訟制度，就應(yīng)當(dāng)建立我國公益訴訟制度，即在公共利益受到侵害時，如果有關(guān)公民或者法人不敢提起訴訟，或者難以進行訴訟的情況下，由公共利益的代表人（檢察機關(guān)、其他國家機關(guān)或社會團體）提起公益訴訟并參與公益訴訟活動。

（五）建立公益訴訟制度是國際交流的現(xiàn)實需要

我國加入世界貿(mào)易組織后，國際交往日益增多。在新形勢下，我國將面臨以下挑戰(zhàn)：1按照市場準(zhǔn)入規(guī)則，外資將會大量進入中國市場，這使得中外合資的機會增多，同時也會出現(xiàn)某些不法外商利用中外合資的機會侵吞我國的國有資產(chǎn)，有的地方管理部門或者國有企業(yè)利用合資的機會撈取地方利益或個人利益等違法現(xiàn)象。2由于我國對知識產(chǎn)權(quán)保護意識不強、保護措施不完善，因而在新形勢下，我國知識產(chǎn)權(quán)保護將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。3加入WTO后，發(fā)達國家的制造業(yè)必然會向我國轉(zhuǎn)移，特別是向我國西部開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，這樣國外一些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)可能打著外商投資的旗號進入我國市場，會給我國環(huán)境保護帶來巨大壓力。同時，一些行政機關(guān)也可能會濫用權(quán)力，允許一些不符合要求的外資企業(yè)進入我國市場，給我國市場經(jīng)濟主體的平等競爭帶來較大壓力。4我國作為發(fā)展中國家，在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中，如何處理好“發(fā)展與環(huán)?！敝g的關(guān)系，保證我國工業(yè)化進程的良性發(fā)展態(tài)勢，也將遇到巨大挑戰(zhàn)。5在國際經(jīng)濟交往過程中，涉及國家之間利益的民事案件將會不斷增多，如何通過民事公訴制度間的國際接軌，來保護國家利益和社會公共利益，也將是我國面臨的重要挑戰(zhàn)?？傊?，我國加入WTO后，將面臨許多挑戰(zhàn)，要贏得上述挑戰(zhàn)，有效地保護國家利益和社會公共利益，就有必要建立我國的公益訴訟制度。

二、建立公益訴訟制度的可行性

在我國，從法制發(fā)展和社會需要等方面看，建立公益訴訟制度具有客觀必要性，另一方面從我國訴訟理論和現(xiàn)實條件看，建立公益訴訟制度也具有現(xiàn)實可行性。

（一）建立公益訴訟制度符合我國民行訴訟目的

任何訴訟制度都是由訴訟目的決定的，因為“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實上的動機?！保?］我國的民事訴訟制度和行政訴訟制度也是由我國民行訴訟目的決定的。在我國，雖然目前法學(xué)界對民事訴訟目的和行政訴訟目的尚有不同的觀點。[注:關(guān)于民事訴訟的目的，傳統(tǒng)上有三種不同的觀點：一是認(rèn)為民事訴訟的目的是保護私人的權(quán)利；二是主張民事訴訟的目的是維護國家的私法秩序；三是認(rèn)為民事訴訟的目的是解決糾紛。關(guān)于行政訴訟的目的，我國學(xué)說界有四種觀點：（1）保護說，認(rèn)為行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；（2）監(jiān)督說，認(rèn)為行政訴訟的目的在于監(jiān)督，而保護只是監(jiān)督的必然結(jié)果；（3）雙重目的說，認(rèn)為行政訴訟具有保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益和保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)的雙重目的；（4）依法行政說，認(rèn)為行政訴訟的目的主要在于保障和督促行政機關(guān)依法行政。]般認(rèn)為，我國民事訴訟的目的是解決民事糾紛，保護國家、法人和公民個人的合法權(quán)益［4］；我國行政訴訟的目的一方面是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，另一方面是對行政機關(guān)的行政活動實施法律監(jiān)督，保障國家行政機關(guān)依法行使職權(quán)［5］。公益訴訟制度包括民事公益訴訟制度和行政公益訴訟制度兩方面內(nèi)容，其中，民事公益訴訟制度是對侵犯民事公益行為進行訴訟并追究違法者民事責(zé)任的訴訟制度，該制度有利于保護國家利益和社會公共利益，顯然符合我國民事訴訟保護國家、法人和公民個人合法權(quán)益的訴訟目的；行政公益訴訟制度是對行政機關(guān)侵犯公益行為進行訴訟并追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度，該制度不僅有利于保護國家利益和社會公共利益，而且可以對行政機關(guān)的行政活動進行監(jiān)督，有效保障和促進行政機關(guān)依法行政，顯然符合我國行政訴訟的訴訟目的。因此，在我國建立公益訴訟制度是符合我國民事訴訟和行政訴訟目的的。

（二）建立公益訴訟制度符合我國訴權(quán)理論

在現(xiàn)代訴訟理論中，訴權(quán)理論是其中的一項重要理論。訴權(quán)是指當(dāng)事人基于一定的法律事實請求法院行使審判權(quán)以保護其合法權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)是當(dāng)事人參與訴訟的資格和前提，是當(dāng)事人的一項基本權(quán)利。從內(nèi)容上看，訴權(quán)包括實體意義上的訴權(quán)和程序意義上的訴權(quán)，實體意義上的訴權(quán)是指只有自己實體權(quán)利受到侵犯的當(dāng)事人才享有提起訴訟的權(quán)利，程序意義上的訴權(quán)是指在一定條件下為了公共利益或他人的利益的特定主體也享有提起訴訟的權(quán)利；從形式上看，訴權(quán)可分為刑事訴權(quán)、民事訴權(quán)和行政訴權(quán)。訴權(quán)理論是隨著訴訟制度的發(fā)展而不斷完善的，當(dāng)訴訟制度從私人訴訟制度發(fā)展到私人訴訟制度與公益訴訟制度并存時，訴權(quán)理論也從實體訴權(quán)發(fā)展到實體訴權(quán)與程序訴權(quán)并存的新階段。在我國，建立公益訴訟制度，賦予公共利益代表人（檢察機關(guān)、其他國家機關(guān)或社會團體）對侵犯國家利益或社會公共利益的行為以訴權(quán)，即有資格提起公益訴訟，符合現(xiàn)代訴權(quán)理論，因為雖然公共利益代表人的合法權(quán)益沒有遭到侵犯，不具有實體意義上的訴權(quán)，但是將檢察機關(guān)、其他國家機關(guān)或社會團體作為公共利益的代表人，賦予其程序意義上的訴權(quán)，完全符合程序意義上的訴權(quán)在某種條件下可以與實體意義上的訴權(quán)相分離的現(xiàn)代訴權(quán)理論。

（三）我國現(xiàn)行法律規(guī)定并不排斥公益訴訟制度

在我國，雖然現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)可以提起公益訴訟[注:我國現(xiàn)行一些法律法規(guī)已經(jīng)賦予了有關(guān)國家機關(guān)、社會團體公益訴權(quán)，如2001年《婚姻法》第10條規(guī)定，基層組織（包括當(dāng)事人所在單位、住所地居民委員會、村民委員會、派出所、民政部門及婦聯(lián)、工會等有關(guān)組織機構(gòu)）有權(quán)提起宣告婚姻無效的訴訟；2001年《工會法》第20條規(guī)定，工會有權(quán)提起維護職工勞動權(quán)益的訴訟；2003年《物業(yè)管理條例》第29條規(guī)定，業(yè)主委員會有權(quán)提起維護業(yè)主共同利益的訴訟；等等。]但是，從一些法律規(guī)定看，并不排斥公益訴訟，甚至鼓勵或者包含著公益訴訟的某些因素。例如我國《憲法》第9條第2款規(guī)定：“禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?2條第2款規(guī)定：“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞國家和集體的財產(chǎn)。”第15條第2款規(guī)定：“禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序，破壞國家經(jīng)濟計劃?！钡?6條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這些規(guī)定要求國家承擔(dān)保護公共利益的義務(wù)，這不僅不排斥公益訴訟，而且鼓勵國家進行公益訴訟。根據(jù)憲法的精神，我國《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！痹撘?guī)定包含了檢察機關(guān)提起公益訴訟的因素。我國《民事訴訟法》第185條規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：（一）原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足的；（二）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；（三）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；（四）審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的?！薄缎姓V訟法》第64條規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@些規(guī)定表明，我國檢察機關(guān)對民事案件和行政案件可以提出抗訴，而抗訴是公訴制度的一項重要內(nèi)容，檢察機關(guān)對民、行案件可以抗訴，這就意味著公益訴訟制度與我國現(xiàn)行的民事訴訟制度和行政訴訟制度具有兼容性。由此可見，我國現(xiàn)行法律的規(guī)定是不排斥公益訴訟的，這就為我國建立公益訴訟制度提供了法律上的可行性。

（四）我國對公益訴訟進行了有益的試點探索

在司法實踐中，為了保護國家利益和社會公共利益，我國檢察機關(guān)基于社會責(zé)任感和客觀形勢的要求，已經(jīng)在部分地區(qū)進行了公益訴訟的有益探索，并取得了良好的社會效果。1997年7月1日，我國河南省方城縣人民檢察院以原告的身份，代表國家提起了第一例有關(guān)國有資產(chǎn)流失的民事公訴案件，首開了我國公益訴訟之先河。同年12月3日，這起全國首例由檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件獲得勝訴，有效地維護了國家利益［6］。方城縣人民檢察院的這一做法得到了全國其他檢察機關(guān)的贊同，一些檢察機關(guān)紛紛效仿，開始大膽地進行公益訴訟的實踐探索，例如河南省其他地區(qū)的檢察機關(guān)、黑龍江省和四川省的部分檢察機關(guān)等。至今，全國各地檢察機關(guān)已提起近百件民事公益訴訟案件，均獲得法院判決的支持，社會反響良好。從目前公益訴訟的試點探索情況看，雖然檢察機關(guān)所提起的公益訴訟還主要限于民事公益訴訟案件，極少有行政公益訴訟案件，所針對的也均是侵犯國有資產(chǎn)的行為，公益訴訟的范圍還有待拓寬，但是，公益訴訟試點的本身充分說明了在我國建立公益訴訟制度的可行性，同時，近幾年來檢察機關(guān)進行公益訴訟的試點探索，也積累了一定的經(jīng)驗，鍛煉和培養(yǎng)了一批能夠進行公益訴訟的檢察隊伍，這些無疑都為我國建立公益訴訟制度提供了現(xiàn)實可行性。

（五）國外公益訴訟立法和司法實踐可供借鑒

目前，世界上許多國家都已經(jīng)建立了公益訴訟制度，它們在立法和司法實踐中的許多做法可供我國在建立公益訴訟制度時參考和借鑒。例如在公益訴訟提起主體上，賦予檢察機關(guān)、其他國家機關(guān)或社會團體以公益訴訟代表人資格。如《法國民事訴訟法典》規(guī)定，檢察機關(guān)可以作為主要當(dāng)事人針對法律有專門規(guī)定的案件提起訴訟，并在公法秩序受到損害時，作為聯(lián)合當(dāng)事人參加訴訟。《聯(lián)邦德國行政法院法》規(guī)定，為了維護公共利益，檢察官可以參與聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。《日本檢察廳法》規(guī)定，檢察官可以作為公益代表人提起公益訴訟。在公益訴訟案件范圍上，往往在選舉、環(huán)境保護、文物古跡保護、土地開發(fā)利用、國有資產(chǎn)保護、壟斷性行業(yè)、同行競爭等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域引進公益訴訟。如法國將妨害公共秩序、公司壟斷等行為納入公益訴訟范圍。美國將空氣污染、河流污染、噪聲污染等環(huán)境破壞行為、危險貨物運輸?shù)任：怖娴男袨榧{入公益訴訟案件范圍。在公益訴訟案件處理上，賦予公共利益代表人較為廣泛的訴訟權(quán)力。如按照美國法律規(guī)定，檢察官在民事公益訴訟中，享有調(diào)查取證權(quán)、法院優(yōu)先審理權(quán)（法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審理檢察官提起的民事公益訴訟案件）、與被告和解權(quán)等訴訟權(quán)利［7］。在訴訟費用的承擔(dān)上，實行無償主義。如美國、法國等國家法律規(guī)定，公共利益代表人提起的公益訴訟，法院不收取任何訴訟費用，等等。

總之，隨著我國法制建設(shè)和社會民主的發(fā)展，公益訴訟制度作為保護國家利益和社會公共利益的有效司法途徑，其在我國建立的必要性和可行性會更加明顯。筆者相信，在我國法學(xué)家和實務(wù)部門的共同努力下，公益訴訟制度必將成為我國司法制度的一項重要內(nèi)容。

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本文責(zé)任編輯：林士平