論財(cái)政效益審計(jì)

謝京華

經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)是審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界當(dāng)前廣泛關(guān)注的問題。西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)40年代后，國家審計(jì)就開始進(jìn)入了以效益審計(jì)為中心，效益審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也逐漸高度重視效益審計(jì)。財(cái)政審計(jì)作為我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)的永恒主題，財(cái)政效益審計(jì)必然成為當(dāng)前我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)深化財(cái)政審計(jì)的一個(gè)新的課題，如何理解財(cái)政效益，積極探索財(cái)政效益審計(jì)的思路、方法和審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)深化財(cái)政審計(jì)的重要課題。

一、財(cái)政效益審計(jì)的目標(biāo)

審計(jì)的目標(biāo)可分為一般目標(biāo)和具體目標(biāo)。具體目標(biāo)因?qū)徲?jì)項(xiàng)目而定，在此僅就財(cái)政效益審計(jì)的一般目標(biāo)作簡要探討。

1、促進(jìn)政府財(cái)政資金的合理、有效使用。

財(cái)政效益審計(jì)通過檢查財(cái)政資金的撥付、管理和使用情況，可以揭示財(cái)政資金在撥付、使用管理上的問題，糾正資金使用、核算上違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題，促進(jìn)財(cái)政部門管好用好政府資金，確保資金及時(shí)、足額撥付到位，確保資金使用真實(shí)、合法、有效。在真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，財(cái)政效益審計(jì)還應(yīng)該對資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的效益進(jìn)行審計(jì)。因?yàn)橐还P資金使用上的真實(shí)、合法并不代表其使用的合理性、有效性。由于錯(cuò)誤的決策，必然導(dǎo)致資金使用上的極大浪費(fèi)。因此開展財(cái)政效益審計(jì)，有關(guān)政府資金要以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，以資金為主線，通過效益審計(jì)，檢查有關(guān)政策的落實(shí)情況，促進(jìn)資金的合理、有效使用。

2、加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

在現(xiàn)行體制下，行政部門和行使行政職能的單位權(quán)力過大，不僅擁有對人、財(cái)、物的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)督檢查權(quán)。這就造成行政部門自己監(jiān)督自己，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，形成了“越位”，在“越位”的同時(shí)存在著“缺位”，沒有一套完整、科學(xué)、有效的監(jiān)督體系去制約。正是基于這一點(diǎn)，十六大提出加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，并要求審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮對權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。

3、促進(jìn)財(cái)政資金的后續(xù)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。

財(cái)政資金的投入效益，無論是經(jīng)濟(jì)效益，還是社會(huì)效益、環(huán)境效益都是在財(cái)政項(xiàng)目建成后的投產(chǎn)運(yùn)營過程中實(shí)現(xiàn)的。因此，財(cái)政項(xiàng)目不能正常生產(chǎn)運(yùn)行，就會(huì)影響其生產(chǎn)能力和效益發(fā)揮。因項(xiàng)目建成后不能正常運(yùn)行而造成的資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，甚至報(bào)廢毀損也是造成投資損失浪費(fèi)的一個(gè)重要方面。開展財(cái)政效益審計(jì)，調(diào)查已建成項(xiàng)目的運(yùn)營狀況，分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因，從項(xiàng)目建設(shè)管理體制、投融資體制及運(yùn)營機(jī)制等宏觀制度方面提出審計(jì)建議，促進(jìn)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。

二、財(cái)政效益審計(jì)的內(nèi)容及重點(diǎn)

一是以財(cái)政支出管理為審計(jì)重點(diǎn)。財(cái)政支出管理好壞直接影響到財(cái)政支出的效益。作為財(cái)政效益審計(jì)應(yīng)該對財(cái)政支出管理進(jìn)行審計(jì)，而對財(cái)政支出管理審計(jì)首要的是從財(cái)政分配入手。財(cái)政分配環(huán)節(jié)是財(cái)政支出管理源頭，財(cái)政資金使用效益好壞首先在于財(cái)政分配環(huán)節(jié)。對財(cái)政分配審計(jì)，著重看在預(yù)算編制中對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排上是否按市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，有效地解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾；財(cái)政公共支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否重視總量控制；分配中是否注重財(cái)政公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；分配中是否體現(xiàn)了“成本——效益”的原則，這效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過審計(jì)促進(jìn)財(cái)政改革，建立起一個(gè)能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制，使財(cái)政分配體現(xiàn)公平、合理、效率。財(cái)政效益審計(jì)還必須著重對財(cái)政支出管理配套措施進(jìn)行審計(jì)。在公共財(cái)政框架下，建立部門預(yù)算管理制度、國庫集中收付制度、政府采購制度等都是使財(cái)政資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能目的的制度保證。通過審計(jì)促進(jìn)財(cái)政部門建立和完善相關(guān)管理制度，并嚴(yán)格有效執(zhí)行。

二是以公共部門行政管理成本為審計(jì)重點(diǎn)。行政支出是財(cái)政支出的重要部分，政府及權(quán)力部門運(yùn)轉(zhuǎn)要有一定的耗費(fèi)，即運(yùn)行成本。從經(jīng)濟(jì)角度看，效益與成本是密切相關(guān)的。降低各種消耗，提高資源的利用率，增加了成本的有效性，必然會(huì)提高效益。同時(shí)，行政成本的過度增長，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是個(gè)社會(huì)問題，因此進(jìn)行財(cái)政效益審計(jì)，尋找提高財(cái)政支出效益的途徑時(shí)，政府行政成本審計(jì)顯得十分重要。開展行政成本審計(jì)就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行監(jiān)督，綜合評價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效益性，并延伸到部門工作目標(biāo)完成情況，最終經(jīng)過部門決算審簽，將審計(jì)成本轉(zhuǎn)化為財(cái)政管理成果，從而遏制行政成本的過渡膨脹。行政管理成本審計(jì)既是財(cái)政效益審計(jì)的重要內(nèi)容，又是財(cái)政效益審計(jì)的一種重要形式。在宏觀方面，注重審計(jì)分析年初預(yù)算安排行政管理費(fèi)支出占整個(gè)財(cái)政預(yù)算支出比重，看其是否合理；審計(jì)分析行政管理費(fèi)增長率與國內(nèi)生產(chǎn)總值及財(cái)政收入增長率是否協(xié)調(diào)；審計(jì)分析行政管理人數(shù)占全市總?cè)丝诘谋戎?，看行政管理人?shù)編制核定是否科學(xué)，是否符合精簡高效的原則；審計(jì)分析政府集中采購程度，是否達(dá)到節(jié)省支出的目的。在微觀方面具體到某一部門或單位看人、財(cái)、物內(nèi)部管理制度是否健全有效執(zhí)行；內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置是否按職責(zé)定崗定人，是否存在超編、借用、隨意聘用臨時(shí)工，各項(xiàng)支出是否有預(yù)算、有計(jì)劃、有定額標(biāo)準(zhǔn)；資產(chǎn)管理是否安全、完整，辦公資源配置是否合理有效，有無閑置損失浪費(fèi)問題。

三是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和各級(jí)政府安排專項(xiàng)資金為審計(jì)重點(diǎn)。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度是我國一大特色。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，緩解地方政府困難和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。對轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)，一要看轉(zhuǎn)移支付形式是否規(guī)范，是否符合市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政支出的要求，是否符合公共服務(wù)均衡化原則；二要看一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定依據(jù)是否科學(xué)；三要看專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否有明確嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)和規(guī)范的分配方法，分配過程中是否存在隨意性，透明度差，使錢用到論證不足的項(xiàng)目上，導(dǎo)致財(cái)政資金的低效甚至無效運(yùn)作。對各級(jí)政府安排用于本級(jí)支出的專項(xiàng)資金審計(jì)，主要審查是否按批準(zhǔn)的預(yù)算安排資金，有無用于其他方面或沒有完成預(yù)算；資金是否用在了批準(zhǔn)的項(xiàng)目上，有無擅自改變項(xiàng)目，將生產(chǎn)性資金用于建房購車，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目；項(xiàng)目支出是否按照計(jì)劃完成并能夠發(fā)揮作用。通過審計(jì)，促進(jìn)財(cái)政及有關(guān)部門配套和細(xì)化管理制度，發(fā)揮有限資金的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。

四是以公共投資建設(shè)項(xiàng)目為審計(jì)重點(diǎn)。向社會(huì)提供公共產(chǎn)品是公共財(cái)政的基本職能，同時(shí)也是財(cái)政支出社會(huì)效益的根本體現(xiàn)。而這種體現(xiàn)一部分又是通過公共投資建設(shè)項(xiàng)目去實(shí)現(xiàn)的。公共投資建設(shè)項(xiàng)目具有資金數(shù)量大，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的特點(diǎn)。如果決策稍有不慎就會(huì)造成極大的損失浪費(fèi)，給社會(huì)帶來不安定的因素，甚至損害政府形象。因此必須加強(qiáng)公共投資建設(shè)項(xiàng)目效益審計(jì)。從效益角度，應(yīng)開展對投資項(xiàng)目的前期決策工作、設(shè)計(jì)工作、投資估算、設(shè)計(jì)概算以及預(yù)算編制全過程的審計(jì)。要突出投資建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)科學(xué)性、項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度、資金管理使用及建設(shè)成本等四個(gè)方面的重點(diǎn)，促進(jìn)投資決策科學(xué)規(guī)范化，減少投資決策失誤導(dǎo)致?lián)p失浪費(fèi)，節(jié)省工程成本，提高資金使用效益。

三、當(dāng)前開展財(cái)政效益審計(jì)應(yīng)解決的幾個(gè)問題

1、構(gòu)建財(cái)政效益審計(jì)評價(jià)體系。這個(gè)評價(jià)體系應(yīng)包括評價(jià)制度、評價(jià)指標(biāo)體系、評價(jià)方法、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。財(cái)政效益評價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)遵循“內(nèi)容全面、方法科學(xué)、制度規(guī)范、客觀公正、操作簡便”的基本原則。這是實(shí)現(xiàn)對企業(yè)效績客觀、公正評價(jià)的前提。遵循全面性、獨(dú)立性、可比性、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合的原則，構(gòu)建財(cái)政效益綜合評價(jià)體系指標(biāo)。財(cái)政效益評價(jià)指標(biāo)體系可由基本指標(biāo)、評議指標(biāo)二個(gè)層次構(gòu)成，基本指標(biāo)反映財(cái)政效益評價(jià)內(nèi)容的基本情況，可以形成財(cái)政效益評價(jià)的初步結(jié)論。評議指標(biāo)是對影響財(cái)政效益非定量因素進(jìn)行判斷，以此形成財(cái)政效益評價(jià)的定性分析結(jié)論。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、制度和我國國情確定。評價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)可分為優(yōu)秀、良好、平均、較低、較差五個(gè)級(jí)別。

2、轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)宏觀全局意識(shí)和探索創(chuàng)新意識(shí)。

由于傳統(tǒng)審計(jì)范圍狹窄，目的單一，審計(jì)人員只是圍繞財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審計(jì)，所以審計(jì)的監(jiān)督作用十分有限。審計(jì)人員受傳統(tǒng)審計(jì)思維模式的束縛，在實(shí)際工作中，就事論事，不能從宏觀全局著眼，從機(jī)制上、體制上提出解決問題的根本措施。目前，審計(jì)已由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到現(xiàn)代經(jīng)營管理審計(jì)，審計(jì)目的不再是單純的查錯(cuò)防弊，而更注重通過審計(jì)揭示存在的問題，分析產(chǎn)生問題的原因，提出建設(shè)性的意見和建議。這就要求審計(jì)人員轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)宏觀全局意識(shí)，在審計(jì)技術(shù)方法上不斷探索創(chuàng)新。要改變過去單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)為多種形式各項(xiàng)內(nèi)容的綜合審計(jì)。在方式方法上，要采取審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，點(diǎn)上微觀審計(jì)與面上宏觀抽樣相結(jié)合，重點(diǎn)問題審計(jì)與跟蹤審計(jì)調(diào)查相結(jié)合。在取證模式上，應(yīng)積極開展以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的抽樣審計(jì)，試行以“內(nèi)部控制——整體框架”為測評基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。在審計(jì)操作技能上，應(yīng)加快開發(fā)、應(yīng)用審計(jì)軟件的步伐，建立審計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)體系，推廣計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，并逐步向網(wǎng)絡(luò)化審計(jì)發(fā)展。

3、堅(jiān)持“揭露問題，促進(jìn)管理，推動(dòng)改革，規(guī)范秩序，提高效益”的原則，搞好審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)。

“揭露問題，促進(jìn)管理，推動(dòng)改革，規(guī)范秩序，提高效益”是對開展財(cái)政效益審計(jì)的總體要求，也是我們必須把握好的一個(gè)原則。通過審計(jì)揭露問題是淺層次上的監(jiān)督；通過審計(jì)，促進(jìn)管理、推動(dòng)改革、規(guī)范秩序、提高效益，這是審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的最終目的，是更高層次、更全面、更深入、更有力的監(jiān)督。開展財(cái)政效益審計(jì)，就是要打破“就項(xiàng)目審項(xiàng)目，就資金審資金”的傳統(tǒng)模式，把審項(xiàng)目、審資金、審財(cái)務(wù)收支三者結(jié)合起來，把查處違紀(jì)違規(guī)問題與促進(jìn)改革體制、完善法制、強(qiáng)化管理、提高效益結(jié)合起來，從根本上體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。

（作者單位：贛州市審計(jì)局）