國有經濟壟斷部門改革與行政管理體制改革

　　一、關于中國國有經濟壟斷部門的改革問題
　　
　　(一)“壟斷部門”的范圍是什么，或者說推進改革鎖定在哪些部門
　　1、“自然壟斷性”的部門
　　對于“自然壟斷”不能望文生義地解釋為“自然資源的壟斷”，這是兩碼事。有的屬于“真正的”自然壟斷性環節，有的屬于假的自然壟斷性環節，或原本屬于“自然壟斷性”但現在已經“變異”了的環節。不論是假自然壟斷性環節，還是已經“變異”了的環節，目前還在“自然壟斷”的旗號下壟斷著，實際上是帶有某些“行政壟斷”的色彩。這包括鐵路、民航、電力、電信、郵政等部門或環節。
　　2、專賣專營性的壟斷
　　在中國突出的是煙草行業和鹽業，特別是煙草部門。我曾對云南紅塔集團做過調研。紅塔集團所屬8個企業，其中在東北的沈陽、營口、長春、延吉和海南海口有5家，在云南省內有3家。僅云南省內的3家去年的稅利就達183億元人民幣。據了解，近幾年，全國煙草行業每年創利稅達兩千多億元人民幣。1991年6月中國全國人大常委會通過了《中華人民共和國煙草專賣法》。這屬于法令性壟斷。但在中國加入《世界煙草控制框架公約》之后，煙草行業也面臨全球化競爭，行業內部亟待改革。
　　3、市政公用事業方面的壟斷
　　包括供水、供氣、供熱、園林綠化、城市公交道路等等。前不久，我參與了《國務院關于市政公用事業改革和發展若干意見征求意見稿》的討論，深感情況復雜，這里既有公共性和自然壟斷性(如給排水、供氣、供熱等需要網絡輸送的部門，具有某些區域壟斷的特征，就這一點來說，與“自然壟斷性”部門有一定交叉)，同時又有市場性，需要分類改革。
　　4、具有重要地位的戰略資源和涉及國家經濟安全部門的壟斷
　　如石油、天然氣(石油部門一般具有“寡頭壟斷”的性質，天然氣部門的管道傳輸部分具有“自然壟斷”性)和其他重要戰略性資源(如國有森林資源)的壟斷。此外，還有涉及國家核心技術的軍工部門等領域的壟斷。
　　
　　(二)2006年壟斷部門改革取得的主要進展
　　1、郵政體制改革
　　中國的郵政部門過去是政企不分，郵政局既是政府又是企業。這項改革醞釀了8年之久，去年由國家發展和改革委員會及信息產業部推動，終于邁出了可喜的一步。改革的內容，第一步，就是把作為政府的郵政局和作為企業的郵政公司實行分開，目的在于把郵政公司建成獨立的市場競爭主體。并且把郵政系統原有的郵政儲蓄銀行也剝離出來，建立了中國第五大國有控股的商業銀行。
　　2、資源領域國有林權制度改革
　　這個涉及到資源類的改革問題。我曾對伊春試點進行了實地考察。這個林區國有林地400萬公頃，經過政府批準拿出了8萬公頃進行林權制度改革的試點，占2％。試點的主要內容是：其一，國有林地的經營權轉讓給職工，或者說職工租這個林地，所有權是國家的，但是林地由職工來承租，租期50年，交租金。其二，將林地上面原來國有的林木，轉讓給職工個人來擁有、經營，這是2006年、2007年改革的突破點之一。何時推開，在多大范圍推開，尚待研究。
　　3、油氣市場的適度放開
　　2005年中國相繼出臺了《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》。石油天然氣和成品油市場管理辦法的出臺，促使油氣市場可按照國家規劃逐步的放開?，F正在對油氣資源的勘探和開發制定相關政策，準備向非國有企業開放。在資源的勘探和開發方面，由于缺乏相關資格認證，非公企業尚未實質性進入，但是非公企業可以向相關勘探部門注入資金或設備投資，以資本多元化的方式參與勘探和開發過程。
　　4、其他的壟斷性領域的改革
　　如電力方面正在研究新的改革方案，醞釀新一輪的電力體制改革。民航改革，在現有的國航集團、東航集團和南航集團基礎上，已允許組建民營航空公司。目前中國已有7家民營航空公司取得營業執照并進行客運航空服務。鐵路部門的投融資體制也開始啟動，“輪子”下面的路軌建設已有民營資本進入，“輪子”上面的運輸部分也有“大秦鐵路”的改制上市。此外還有電信等等。
　　
　　(三)壟斷性行業改革如何推進
　　1、政企分開，價格合理化
　　西方有句諺語：“上帝歸上帝，愷撒歸愷撒”。中國的俗話“橋歸橋，路歸路”。要劃分“邊界”，定分止爭，“政是政，企是企”。至于價格方面，出于社會福利的考慮，長期被人為壓低和扭曲，難以真實反映成本及其變動，價格的合理回歸及其新思維的社會福利制度安排成為下一步改革的關鍵。我認為上述兩方面的核心問題是營造適宜的商業運營環境，這是壟斷性行業改革的基礎。
　　2、放寬準入，投資主體多元化
　　放寬淮入有兩個含義，一個是這個領域以外的其他行業國有資本可以進來，另一個是非公有制的資本也可以在一定程度上進來。據介紹越南去年頒布《統一投資法》，不僅允許國內國有資本，而且允許國內的民營資本和外國資本進入越南。我看了2006年越南的投資結構，在高達390萬億越南盾的總投資中，國有資本及國有法人資本占51.6％，民間投資32.8％，外國直接投資占15.6％。這意味著國有(51.6％)與非國有(48.4％)大體各占一半。這雖然是總投資(包括部分競爭性行業)，但對我們研究中國放寬壟斷性行業的準入，推動投資主體多元化很有啟發。
　　3、打破壟斷，競爭公平化
　　過去中國的壟斷性行業競爭性很不夠，基本上是壟斷的狀態，下一步既然引入了各種資本，就要進行公平的競爭。這種競爭包括行業里面，國、民、外三種力量之間的競爭，而且也包括本行業和外行業的競爭，比如說公路和鐵路的競爭，公路和民航和水路的競爭。
　　4、改善規制，監管科學化
　　在壟斷性行業放開之后，作為政府的部門要加強對壟斷性行業運營狀況的監管，一要獨立監管，二要依法監管，三要統籌監管，四要透明監管。應該說這也是壟斷性行業下一步改革的保障性的措施。壟斷力量的長期積累，已經筑起了較高的壟斷壁壘，而且這種壟斷是在相當程度上是由原來的計劃經濟體制和政府的干預所形成的，已經形成了相應的利益體系。因此，必須在解決壟斷部門的利益上下功夫，這樣改革才有可能深化。這個問題涉及到政府體制改革問題。
　　
　　二、行政管理體制的改革問題
　　
　　(一)政府職能的轉變
　　中共十六大講政府的職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。實踐表明，政府的職能應更多地要轉到社會管理和公共服務上來。即使是“經濟調節”也應集中于宏觀方面。在中國這樣一個“人口多、不平衡、且處于大變動”的國家，宏觀管理不可否定，但不可超越邊界。目前在一些地方，政府的“經濟調節”職能被誤解了，把“經濟調節”變成了干預微觀經濟，所以應明確地提出“三不該”：政府不該干預微觀經濟活動；政府不該包辦企業決策；政府不該代替企業招商引資。
　　
　　(二)“四個分開”，即政資(資產)、政企、政事(事業單位)、政府與中介組織分開
　　這里最難的是政資(資產)分開。其難點在于如何切斷(至少是弱化)政府干預企事業單位活動的資產紐帶。可否考慮三條：一是明確國有資本的投資范圍，嚴格控制在必要的安全和命脈領域范圍內，這在中國可率先把4萬多個鄉鎮政府、2800多個縣市政府以及一部分地市政府從“政資不分”中解脫出來；二是在必要的安全和命脈領域，實行“上分”、“下分”?！吧戏帧薄摹肮补芾碚呦到y”與“出資人系統”分開，“下分”——把國有企事業單位的“所有權”與“運營權”分開；三是用許可法約束政府的行為。中國現在還有明顯的政企不分，特別是鐵路應盡快政企分開。
　　
　　(三)改革“審批制”
　　近年雖然減少了一些，但大多是一些枝節性的。不是說完全取消，問題是審批太多太濫。
　　
　　(四)推進行政管理層級的改革
　　中國現在的政府層級，除了海南省和4個中央直轄市之外，26個省、自治區都是五級政府。隨著信息化和交通的改善，層級應該有所減少，這項改革已經寫到“十一五”規劃，但是這個問題涉及到方方面面，難度較大，估計本屆政府再難以推進，下一屆政府應當加快推進。
　　
　　(五)社會事業改革問題
　　這不屬于政府本身改革，但是跟政府有密切的關系，其中，有一些就是所謂“參公”事業，即參照公務員管理的事業單位，情況很復雜，要分門別類、有針對性地進行改